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[摘要]通过绩效目标的达成情况来控制基层公务员的行为是一种新型的问责模式,与新公共管理“结果导向”的管理理念具有内在契合之处。但达成绩效目标所要求的基层公务员能够根据具体情境自由裁量的权力,同样蕴含着潜在的风险,在问责过程中带来“可计量任务‘驱逐’不可计量任务”、“选择性执行”以及“绩效悖论”等困境。此外,环境的复杂性、“运动式治理”方式以及冲突性的问责要求等不可控因素,使基层公务员的绩效问责充满不确定性。因此,有必要对“绩效”与“问责”的假设关系进行更深入的反思。
[关键词]绩效问责;基层公务员;街头官僚
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2013)08-0058-04
一、自由裁量权:绩效问责困境的根源
参照李普斯基(Lipsky)的定义,一线的执法和行政人员属于“街头官僚”的范畴,即“那些在工作过程中直接与公众进行互动,并且在执行工作过程中有相当自由裁量权的公共服务雇员”。[1]在我国,基层的公共服务人员和执法人员,如行政服务大厅窗口的工作人员、派出所的片警、税收稽查员、工商局的段管员等是比较典型的街头官僚。街头官僚直接与民众打交道,他们的工作态度、业务素质、专业技能以及服务水平决定着公共服务的好坏。并且,公共政策最终能否得到切实有效的实施,在很大程度上也取决于处于政策执行末梢的街头官僚。此外,街头官僚也扮演着“制定”政策的角色,这源于他们的自由裁量权以及相对于组织权威的自主权。[2]街头官僚容易成为公共争议的焦点,因为他们所传递及执行的政策大多是即时性和针对个人的,换句话说,他们在工作中经常需要做出现场决策,而其决策大多又是针对个别公民,更重要的是,街头官僚作出的决定大多倾向于资源分配或重分配,因此他们在工作过程中所作出的决策对民众有很大的影响。[3]
由于其特殊的工作性质和环境,街头官僚拥有较大的自由裁量权。首先,他们的工作环境充满了挑战、风险及不确定性,使得其工作很难程序化。[4]当任务和环境变得复杂而不能简单地套用规则的时候,赋予基层官僚必要的管理弹性以及自由裁量权是必需的。否则,一味强迫街头官僚僵化地套用规则,会导致墨守成规和本末倒置的行为[5],迫使他们选择比较容易完成的工作和那些能轻松解决的案件。[6]其次,街头官僚在工作过程中经常面临着如何解释行政法规的问题,因为许多法规可能是模糊不清甚至相互冲突的。在将那些法规运用于具体的公民个人或案件的过程中,街头官僚必须在不同的情境下对不同的规则进行判断和选择。[7]最后,政府机构的资源在满足其服务对象需求上总是稀缺的,因此作为专业人员的街头官僚必须有一定的自由裁量权,才能决定如何利用有限的资源优先满足哪些服务对象的需求,从而实现机构赋予他们的任务。[8][9]
街头官僚的自由裁量权是一把双刃剑,因为信息的不对称性及服务对象的非自愿性,导致自由裁量权存在被滥用的可能性。信息不对称的存在使得街头官僚可以利用自由裁量权来决定“谁得到什么”,这就容易限制甚至剥夺了一些公民平等获得公共服务的权利。[10]并且,街头官僚的服务对象一般都是非自愿的,因为他们提供的往往是具有强制性或顾客在别的地方无法获得的关键服务。[11]街头官僚与他们服务对象这样一种非对称及非自愿性的权力关系,不论顾客对街头官僚所提供的服务满意与否,他们都无法自由地退出。
基层公务员在我国转型期实际扮演着非常重要的角色。首先,伴随着从计划经济向市场经济体制的转变,以及持续性的行政改革,传统的单一的中央高度集权模式逐渐松动,地方政府的权限及行为选择空间呈现日益增长的趋势,相应地也为基层公务员在政策执行过程中提供了较大的自由裁量空间;第二,中国行政执法环境的不确定性以及行政法律关系的复杂性,使得立法机关在立法的时候往往只规定一些原则,给行政机关留下了大量的自由裁量空间。因而,相对于西方英美等国家,中国基层公务员拥有更大的自由裁量权。第三,相对于西方法治水平比较高的国家,中国法制的不健全以及问责机制的疲软使得基层公务员自由裁量行为潜在的危险更大,更容易成为“脱缰的野马”。因此,基层公务员的问责制对于转型期的政府治理尤为重要。
二、街头官僚的绩效问责困境
传统公共行政对街头官僚的问责方式是“命令——控制模式”。在这种模式下,“公共管理者关注的是如果通过减少街头官僚的自由裁量权以及限制他们的选择来强化对其的问责”。[12]基于这种思路,他们运用一系列的管理工具来监控街头官僚的行为,例如编制员工手册以涵盖和规范所有可能发生的情况;审核员工表现以提供可追溯既往的制裁以及引导员工未来的行为;要求员工专注于特定的目标以更加有效地监督他们的行为。然而,政策目标的冲突与不确定性,以及政治与行政问题的不可分性,使得削减街头官僚的自由裁量权在实践中难以践行;加上管理者与街头官僚之间严重的信息不对称,街头官僚能比较容易地“调整自己的行为以避免问责,并以问责的名义来规避和摆脱这些控制他们的努力”。[13]
作为一种新型的问责模式,绩效问责来源于新公共管理“结果导向”的管理理念。与“命令——控制”模式相比,绩效问责模式并不强调限制街头官僚的自由裁量权,反而把自由裁量权看作做政策实施的一个必要因素,并且通过绩效评价体系激励街头官僚良性使用自由裁量权。[14]“在理论上,绩效的量化测量应该是相当容易的,并且对于它们的效度是没有争议的。但对于街头官僚机构而言这并非经常是如此”。[15]事实上,一味追求量化的绩效措施可能会妨碍公共服务的质量,并且削弱了对街头官僚的问责制,导致绩效问责的如下困境:
(一)“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”
绩效指标具有价值倡导与行为指南功能,量化的绩效指标将诱导街头官僚把注意力放在那些可测量的活动上,出现威尔逊所描述的“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”的现象。[16]毫无疑问,街头官僚可以在管理者所设置的大多数量化目标上改善他们的绩效,因为当管理者把注意力放在测量绩效的某一个方面时,街头官僚自然也把这个当作管理优先次序的一个信号。例如,如果警察的绩效是通过交通罚单或逮捕的数量来评估,他们在这些领域的活动将增加;如果福利工作者的绩效是根据他们的错误率来评估,他们的错误率必然会降低,因为他们将大部分的精力都放在降低错误率上。[17]然而,由此产生的问题是,测量会诱导街头官僚减少他们对于工作其它方面的注意力,以及无法控制所产生的总体工作质量。例如,国税局收税员应当收取税款并在工作中保持礼貌,但是如果他们工作好坏的评定主要取决于收到税款的数量,那么他们就往往会变得很粗暴急躁,以致激怒纳税人。[18]欧博文和李连江在对中国乡村政策执行的一项研究中发现,在现有的“干部岗位目标管理责任制”的驱动下,一些基层干部不折不扣地执行那些容易转化为量化指标的政策,如收取税费、执行计划生育等,对于那些上级领导不容易转化为约束性指标的受欢迎政策,如民主的工作作风、走群众路线、尊重村民自治等,他们却可能阴奉阳违。[19]由此可见,绩效测量在影响组织的实践上也许是非常有效果的,但数字驱动的绩效测量可能对于实践是有害的。
(二)“选择性执行”
异化的绩效测量目标将鼓励街头官僚的“选择性执行”甚至是弄虚作假行为。[20]在进行选择或行使裁量权的时候,街头官僚在绩效目标的驱动下,将以有助于提高他们的绩效分数的方式来活动,如在政策执行中常见的“刮脂”(或“撇奶油”,“摘草莓”)现象[21],即街头官僚只是提供服务或产品给那些花费最少或使用可能性最少的当事人,尽量避免提供给服务或产品给那些执行成本高而产出低的当事人。在实践中,这方面的例子非常多。例如,在就业率指标的引导下,劳动力就业机构更倾向于帮助那些教育程度较高,在短时间内更容易重新找到工作的人,然而实际上最需要他们服务的恰恰是那些教育程度较低的人或穷人;在医疗服务中,出于对低效的政策执行的偏见,医生把慢性病人排除在外。[22]弄虚作假也会损坏绩效测量。如在犯罪率指标的引导下,警察倾向于通过下调犯罪标准来提高绩效。一个比较典型的案例是,华盛顿的警察一度为他们所减少的严重犯罪记录而感到自豪,直到一个研究揭露,警察为了少报告盗窃案而把入室盗窃案的涉案金额定为超过50美元,相当大一部分案值低于50美元的入室盗窃案没有得到报告。与倾向于少报告盗窃案的动因一样,纽约市的环卫人员在把垃圾运往填埋场之前往垃圾车里灌水,这样可以使得卡车垃圾的负载达到他们所期待的重量,即使司机还没有完成他们的运载任务。[23]
在中国一些基层执法机构中(如工商、质监、卫生等)也出现了类似的问题。当把“罚没收入”作为衡量基层执法人员的重要考核指标时,会直接诱导他们的“选择性执法行为”,即关注那些风险不大且可能带来较大罚没收入的大宗案件,对于那些“吃力不讨好”且罚没收入预期不大的小宗案件则避而不查。
(三)“绩效悖论”
“绩效悖论”指的是绩效指标随着时间的推移而失去了测量绩效的价值,不再能够有效地甄别被评估者的优劣。[24]由于绩效指标的恶化,指标和绩效本身之间的联系非常微弱,所报告的绩效并不能真实反映被评估者的实际表现,有时甚至出现“得分越高,实际绩效越差”的反常情况。格里兹尔认为,绩效指标的恶化主要是由“进步学****和“退步学****机制所引起的。所谓“进步学****就是随着绩效的提高,指标失去了甄别绩效的敏感性。当每个人都能胜任其所做的事情的时候,绩效指标就变得过时了。“退步学****指的是当组织或个人知道绩效的哪一方面被测量(哪一方面不被测量),他们会利用信息去操纵绩效评估。当把所有的努力都投到被测量的方面时,这方面的绩效当然会随着上升,但总体绩效并没有得到实质的提高。[25]
李普斯基指出,“街头官僚行使的自由裁量权越多,以及需要裁量处理的领域越多,开发绩效测量就越困难”。事实上,“在服务的量化指标和服务质量之间可能是没有关系,或者是一个反向的关系”。例如,逮捕率的提高可能意味着警察绩效的提高,但是也可能意味着警察绩效的下降,即由于犯罪活动的增加使得可逮捕的犯罪分子的数目更多了。事实上,逮捕率的改变可能意味着什么都不是,反映的更多是警察巡逻重点的改变。并且,“街头官僚越是具有自由裁量权,我们越不可能推断量化指标与服务质量之间的关系”。例如,警察所逮捕的犯罪嫌疑人的数量,或者急诊室所接待的病人数量,并不能反映警察是否认真地、按照法定程度进行了逮捕,或者医生是否按照合适的标准来接待病人。[26]因此,以量化指标为基础的绩效测量有其“阴暗的一面”(darkside),有时不但无助于落实街头官僚的问责,反而诱发了街头官僚的“败德行为”,损害公共服务的质量。
上述讨论更多是从一般意义的角度上来探讨街头官僚的绩效问责困境,如果把街头官僚放在中国政府治理转型的大背景下进行考察,其绩效问责困境更加凸显,具体表现如下: