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陈忠[摘要]当前我国正处于经济体制转轨的时期,经济高速发展的同时人口老龄化问题也愈演愈烈。因此,建立和完善社会养老保障制度,尤其是社会养老保险基金筹资模式,对于构建中国特色的社会主意和谐社会和保障中国经济持续、健康的发展将起到重要的促进作用。本文主要通过对部分积累制、完全积累制和现收现付制等三种主流的社会养老保险基金筹资模式各自的利弊分析,并结合中国经济发展的现状,为中国社会养老保险基金筹资模式的选择与完善提供建设性意见。
[关键词]养老保险筹资模式现状策略
一、引言
联合国有关测算数据显示,%%,我国的老人赡养率(65岁及以上人口与15岁至64岁人口之比)将从1997年的11%上升到2030年的25%和2050年的36%。而根据我国计划生育委员会的预测,,%%%。另一方面根据我国2008年全国人普查数据显示,截至2008年我国总人口数已达132802万人,其中65岁及以上人口达10956万人,%,%,这也意味着我国已经完全步入老龄化社会。由此可见,我国老龄化问题以及老龄化社会形势异常严峻。因此我们完全有必要将人口老龄化长期作为一个重要的社会经济问题加以深入分析与研究,其中如何选择成功地选择与完善我国的养老保险筹资模式来有效解决老龄人口赡养的资金来源问题,无疑最为紧迫。对于养老保险基金筹资模式的深入分析与正确的选择将有助于缓解我国的人口老龄化问题。
二、我国社会养老保险基金筹资现状分析
自我国养老保险制度建立以来,长期资金短缺一直是我国社会保障制度完善和正常运行的主要制约因索,统筹养老金一直存在较大的缺口,无法有效地满足统筹养老金需求(见表1)。由于我国在计划经济时期国家把劳动者的大部分工资收入都转移至建设支出,其中很大一部分就包括了该用于社会保障资金积累的。而在这部分劳动者退休或下岗之后,他们的养老金支付问题要通过当前的社会保障制度来解决,当前在职并参加养老保险的职工账户即因此而变成了空账,但是由于过去并没有相应的养老资金的积累,从而导致对职工的养老金支付需要和原始积累的缺乏形成了尖锐的矛盾。
现已经步入老龄化社会,且随着我国老龄化阶段的进一步发展,%%,老龄化发展如此迅速的局面意味着在未来20-50年之间政府将而临巨额的养老保险金的支出。而随着时间的推移以及人类社会保障需求水平的提高,这类隐性的统筹养老金缺口将完全有可能转变为现实的债务,这对现阶段己经背上了债务负担的社会养老保险制度无疑是一个更加严峻的考验,将严重影响我国经济社会的稳定发展。
,职工参保率低
作为一项公共事业性质的基本养老保险制度,其广泛覆盖性应该是一项基本的要求,而在现阶段我国长期二元社会的基本国情下,基本养老保险制度的实施已经被人为的扭曲。其主要表现主要在三个方面:第一,目前我国社会基本养老保险的覆盖区域主要还是集中于城镇,而占我国总人口数比重近七成的广大农民,没有完全被包括在社会基本养老保险的范围内。第二,在目前部分积累制这种基本养老保险筹资模式下,城镇基本养老保险基本上也只是覆盖城镇国有企业、集体企业,对于民营、外商独资以及中外合资的职工,私营企业的职工,个体工商户和自由职业者,很多只是名义上被要求参加基本养老保险,但事实上并没有参加基本养老保险或者虽参加了养老保险,但个人并没有缴纳或持续缴纳养老保险费,因此就形成了名义上的社会养老保险高参保率。
三、现行养老保险筹资模式存在的问题
我国现行的养老保险筹资主要是采用社会统筹和个人账户两者相结合的模式,其中主要还是依赖缴费制,而这种缴费制形式一旦因缴费不足而无法满足该时期内养老金的支出,就会导致整个养老保险收支系统的不平衡,并影响整个养老保险体系的正常运转。根据权利与义务互为基础的原则,养老保险资金的积累应该由政府、企业和个人共同负担,但是现阶段我国养老保险基金的资金积累来源却主要体现于企业和个人的缴费,国家的责任却主要体现在允许企业和个人缴费在税前列支。从现阶段的参加基本养老保险职工人数、退休人数与增长人数(见表2)来看,仅靠企业和个人缴费已经无法满足日益增长的需要,因此对于养老保险的资金来源,有必要对其缴纳的结构进行调整,政府应该进行积极干预,承担起应付的转制成本,做出新的制度安排。
、法律保障不健全,缴费机制不统一
我国现行社会保障资金在筹集上主要由各地区根据各自的经济和社会发展水平自行制定具体筹资办法和比例,其中以养老保险统筹为例:%,北京市、天津市是18%,河北省是16%,而浙江省最低为12%。事实上,这种筹资方式在实际执行过程中,导致不同地区、不同行业以及不同部门之间的负担差异,进而阻碍了公平的竞争环境的形成,不利于养老保险制度的健康发展。这种制度的另一个弊端就是使得各地区各自为政,地方财政和企业的负担水平差异,从而社会保障的社会性未能得到充分体现,降低了统筹基金分担社会风险的能力。
多支柱养老保险融资体系是指“三支柱”养老保险模式,具有较低的财务风险,本质是利用劳动力市场和资本市场组合对现收现付部分及积累部分的风险分解,以使得总的财务风险得以更好地分散。我国现行养老保险体系主要由基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人养老保险计划三个不同层次组成,而目前该体系结构表现出严重的失衡性,尤其是企业年金发展的严重滞后,主要表现在覆盖范围过于窄小,年金规模过小。根据我国劳动和社会保障事业发展统计公报有关数据显示,截至2008年底,我国企业年金制度覆盖人数为1038万人,%,,年末企业年金基金累计结存1191亿元;而截至2009年底,我国企业年金制度覆盖人数为1179万人,%,,年末企业年金基金累计结存2533亿元。尽管企业年金的参加人数和企业以及年金积累额每年都有提高,%左右,与发达国家如丹麦几乎100%、荷兰85%、英国60%等相去甚远,而且就企业年金规模而言,与几乎任何一个发达国家相比,我国企业年金占目前GDP和退休收入的比重都是最低的。
目前我国大多数省份的社会基本养老保险的统筹层次多在市级,有一部分省份还未实现省级统筹。由于历史等各种原因,这种低层次的统筹方式一定程度上导致了养老保险缴费率在各地差别很大,严重加剧了各地区之间发展的不平衡,并大大削弱到养老基金的整体抗风险能力。由于各地区的缴费率的差异和缴费负担的不平衡,又导致各地区间社会平均工资的巨大差异,这也不仅加大了各地区之间的经济发展水平的不平衡也极不利于各省区之间劳动力的合理流动,而基础养老金的一般计发标准又与各地的社会平均工资挂钩,各地会由于利益驱动和利益防范的冲突阻碍养老保险关系的顺利转移,一方面在职人员想往退休高待遇的地方流动,而另一方面,待遇高的地方又会设立人员流入壁垒以阻止自身变为高老龄化的老年城市。这些都市低水平统筹层次带来的后果,低费率地区又不愿分担高费率地区的养老负担,高待遇水平地区也不愿降低待遇水平,而这样的后果直接阻碍了养老保险统筹层次的提高。
四、我国社会养老保险筹资模式提升策略
缴税制相比于缴费制和储蓄制更具有更高的强制性和约束效果,并且通过税收的方式筹集社会养老保险资金不仅有利于增强资金筹集的刚性,增加资金来源的社会透明度,最大程度上保证资金来源的稳定性,也有利于进一步扩大社会保险的覆盖面,提高养老保险资金统筹的层次,并且这也是我国市场经济发展的必然要求。我国的养老保险存在的最突出的问题就是养老保险资金的筹措问题,因此只有从根本上改革现行社会养老金筹资方式,才能更好地为我国的社会养老保险事业提供坚实的资金保障,及时足额地提供资金来源。我国应当借鉴世界各国征收社会保障税的经验,从我国所处的实际环境出发,尽快采取税收的方式筹措社会保障资金。
解决了资金的来源问题,从养老资金来源到资金的具体筹集,应有一个完善的监督和管理机制,养老保险制度本身需要规范,政府和财政对养老保险的管理也必须规范。社会保障资金的筹措应以健全的法律体系为基础,世界各国社会保障筹资的一条很重要的成功经验是各项社会保障法律比较健全,依法筹资,依法保障。目前,我国社会保障法制建设先大不足,除了对残疾人、妇女、老年人权益等方面颁布了相应的法律外,社会保障的主要领域如社会保险、社会救助等至今没有法律。因此,我国的社会保障立法势在必行。当前,我国正在向社会主义市场经济体制过渡,市场经济本身就是法制化经济,它意味着社会保障权益与义务的对等,所有社会保障筹资的具体操作规范都要通过法律的形式规定下来,因此我国有必要学****西方发达国家立法经验,加紧制定包括养老、失业和医疗等一系列符合我国国情、切实可行的社会保障法律,为开征社会保障税提供法律依据。同时要对社会保障的支出和监督方面进行立法,做到有法可依。
我国多支柱养老保险筹资体系的缺陷主要在于“三支柱”之间严重的不合理性,主要在于第一支柱占据主要地位,第二支柱发展严重落后以及第三支柱缺乏足够的规范管理。因此对于养老保险的改革应更加注重于扩大养老保险的覆盖面和提高社会参保率,并确保基本养老保险金的按时足额发放,进一步增强基本养老保险支柱的抗风险能力,夯实第一支柱;完善企业补充养老保险制度,尤其进一步建立和完善企业年金制度,协调管理各机构及明确各机构之间的具体工作职责,在建立效率优先的基础上,逐步提高企业补充养老保险水平,充分管理好第二支柱;加强统筹社会保险与商业保险相辅相成关系,逐步完善职工养老保险计划,从而规范第三支柱。只有在充分发挥多支柱体系的基础上才能实现养老保险制度的多重目标,才能更有效地应对普通存在的多重风险,发挥更大的灵活性,更好地适应不同主要目标人群的需要,增强社保制度的长效机制。
社会养老保险统筹层次的提高有助于有效防范养老统筹基金的支付风险、充分发挥养老基金的互助功能;促进企业缴费基数和费率的统一,缓解地区、行业以及企业之间费用负担不均的矛盾;最大程度促进劳动力的自由流动,形成统一的劳动力市场和资源的优化配置。对于为实现省级统筹地区没首要目标就是实现统筹,各地应按照社会保障信息化全国性标准与规范,加大资金投入,加快建设社会保障信息服务网络,建立以省为单位的集中式社会保障系统;调整养老保险制度,遵循保证原有养老金权益的同时体现地方差别,利于劳动力的合理流动;设立省级养老金,统一缴费基数、比例和待遇水平,同时合理地方性养老金,体现地区差异。
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