文档介绍：户籍制度改革方略初探
内容摘要
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立,现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度,并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后,根据定义提出两种户籍制度改革方略:一元制和二元制,分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发,分析两种方略的优势、劣势。最后,引进渐进决策模型,从社会稳定的价值取向出发,具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
引言
现象一:据《南方周末》报道,1999年年初,河南、山东四位打工妹去深圳打工,被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形,“像被压扁的带鱼”。权威专家估计,1997年,全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明,我国人户分离已达7073万人。
现象二:1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限,绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼:“北京是北京市的首都”。据有关报道,到1994年上半年,全国约有17个省共300多万人购买了城市户口,此项收入高达250亿!这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分,是公安机关的一项主要职能,它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是,随着市场经济的建立,现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要,其弊端愈发明显地表现出来,出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为,户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现,是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上,还是从理论上,越来越多的人达成共识:户籍制度已经不是改不改的问题,而是改什么,怎么改的问题。
系统研究中国户籍制度改革,是一项十分复杂的工作,牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度,对户籍制度改革方略进行综合探讨。
本文的结构大体如下:
第一部分:界定了狭义和广义的户籍制度,并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。
第二部分:根据定义提出两种户籍制度改革方略,分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发,分析两种方略的优势、劣势。
第三部分:引进渐进决策模型,从社会稳定的价值取向出发,阐述了两种方略的渐进模式,具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革
当今中国的户籍制度,有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施,以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。
从狭义的角度分析,我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初―1958年)、发展(1958年―1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段,其间颁布的主要法规、制度简列如下:
1951年7月,公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》,这是建国以后最早的一个户籍法规,使全国城市户口管理制度基本得到统一。
1955年6月制度的指示》,规定全制度,从而统一了全工作。
1958年1月,全令形式颁布了《中华人民共和条例》。该条例以的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定,标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。
1964年8月,国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神,即两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。
1977年11月,国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,提出“严格控制市、镇人口,是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇,第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后,公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中,具体规定了“农转非”的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的“农转非”‰。
1984年10月,国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,规定凡在集镇务工、经商、办服务业的