文档介绍：农地制度与农村社会保障|第1
<input type="hidden" value="luninandBrandt(1998)的一项实证研究表明,在不存在有效的土地租赁市场的情况下,用行政手段调整土地分配能改善静态的资源配置效率。这个结论是可以理解的,因为调地能使农户之间的土地/劳动力比率均等化,从而使农户之间的土地和劳动力的边际产出在一般情况下也达到均等化。此外,CarterandYao(1998)的研究表明,村一级的行政性调地和市场交易之间是互为替代的。众所周知,发展中国家存在一些严重阻碍土地市场有效运行的因素,其中最大的要算信贷的缺乏。就中国而言,还有另外两个因素。因素之一是没有一项法律来明确地规范土地交易,这使得土地交易带有风险。举例来说,出租土地的农户会被认为是土地较多,所以下次调地时这一户的土地就应该调走一部分。因素之二与中国农村许多地方普遍存在的公有制乡镇工业有关。Yao(1999)证明,在公有企业较多的浙江省宁县,劳动力市场存在时间配给,即用就业配给限制每个人在工业部门就业的天数,以换取更多的人得到一份工厂的(兼职)工作。我(1999)通过分析浙江省三个县(包括宁县)的数据证明,公有企业越多的村土地租赁市场的参与率越低。可见,在现有的法律制度和所有制框架下,行政性的土地调整可以在一定程度上替代土地租赁市场。
总结这一节的讨论,我们可以看到,就目前所取得的粗浅研究成果而言,平均主义的农地制度对生产效率的副面影响较小;而且,在土地市场难以发育的地区,行政性的土地调整可以替代土地市场的运作。因此,土地型社会保障制度的收益可能远远超过了它的生产效率损失。
四、土地型社会保障制度的实施
土地型社会保障制度可以在双层农地制度下实施。在第一个层次上,土地由村集体所有;在第二个层次上,土地定期地(比如,每5年一次)进行调整,以确保每个村民对村属土地的同等权利。这里的“权利”指土地占有者有权决定土地的使用、剩余收入的去向和占有期内使用权的买卖。现有的法律只是规定土地由集体所有,也就是承认双层农地制度的第一层,但没有为第二层次上的个人权利提供法律规范。如果要实施一套规范农村土地制度的具体法律,就必须先解决这些问题。
在实施层次上,调地的决策应该由所有农户参加的村民大会决定。新近修订的《土地法》规定只有征得三分之二的农户同意时才能调地。这是对调地的严格限制,也将有力地制约村干部为了个人的利益而调地。但是,可以预见的是,这一条文不会阻止调地。尽管一个村子里希望调地的户数从来就不会过半数,但他们可以通过劝说影响别人的投票,或者是影响村干部,村干部再去劝说别人。这样的劝说有可能被中国农村的传统集体生存文化所强化。在华南农村,宗族势力没有想人们所想象的那样,随着经济的发展而衰退;恰恰相反,它反而得到了加强。尽管宗族的复兴产生了一些负面的影响(如宗族械斗、在分配耕地和宅基地时排挤外族人等),它强化了宗族内部的关系。由于单一宗族的村子在南方比较普遍,宗族关系强化有助于村土地分配上的平均化。在华北,杂姓村子占多数,宗族关系也很弱。然而,集体的力量并不比南方弱。这与北方的人文历史有很大的关系。北方人好权力。秦晖(1996)发现,在土改时,关中地区多恶霸、少地主。北方人之好权力,由此可见一斑。在今天,北方人对权力的热衷对村庄的发展已经形成一把双刃剑。一方面,当掌权者是一位善良的能者时,这意味着集体经济的繁荣(河南省的南街村大概可以算一个例子);另一方面,当掌权者是一位邪恶的能者时,这意味着村庄将变成一个封建土围子(天津禹作敏统治下的大邱庄就是一个明显的例子)。这里有一个集体繁荣与个人自由之间的平衡问题。
但是,实现平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地,以在必要的时候分给那些人口增加的家庭。目前,留出的土地占村子全部土地面积的比例在10%左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外,人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多,这个“蓄水池”便可以维持下去。而且,机动地可以通过公开招标的方式出租给农户耕种,不会荒弃。
土地分配上的平均主义并不一定阻碍或减少土地租赁。一种意见认为,出租土地会被看成是出租方土地富余的表现,在下一次调地时,他的地应该减少。然而,这种情况是可以避免的,条件是从法律上界定按人口分配的土地使用权,如果一个农户的人口没有减少,就不能剥夺它的土地。另外,平均分配土地并不妨碍土地使用权的有偿转让。双层农地制度意味着土地交易可以在两个层次上展开。一个层次是土地法律所有权的交易,交易的一方是作为所有者的集体,另一方可能是另一个集体,也可能是农户。另一个层次是土地占有权的交易,交易双方都可能是集体和农户。如果一个人已在城市得到一份稳