文档介绍：知道收入和支出的结构和缺口
作为这一轮养老保险顶层设计的“重头戏”——养老保险综合改革方案正在渐行渐近,预计会在今年内正式公布并实施。这份酝酿了四年多的方案,将对关系到每位参保人切身利益的养老保险统筹层次、完善个人账户以及延迟退休等重要改革作出制度安排。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受第一财经专访时表示,中国基本养老保险体制改革采取的是全方位改革,实施的是一揽子解决方案。在目前的顶层设计中,养老保险金投资运营、提高退休年龄和降低社会保险费,共同构成了供给侧结构性改革的战略部署。
郑秉文也提醒,养老保险顶层设计方案不应该被政府的道德风险所“绑架”,政府不能再指望通过扩大覆盖面增加制度收入,而需考虑尽快对现行制度进行结构性改革来增加可持续性。
第一财经:您认为中央政府和地方政府的道德风险是全国统筹难以实现的根本原因
郑秉文:养老保险顶层设计实际上也被政府的道德风险绑架了,无论是中央政府还是地方政府均看重短期利益而不去防范未来的风险,这对于养老保险制度来说是不利的。
从长远来看,中央调剂金对于平衡养老保险地区收支差异能发挥一定的作用,但却丧失了改革的机会窗口,让养老金制度的改革在未来越来越难。目前全国有一半以上的省份已经必须依靠中央财政补助才能实现收支平衡,尤其在东北地区,由于种种历史原因,他们是最困难的,收支压力是最大的。由于统筹层次低,这些负担就只能由财政来背,实现全国统筹的制度红利没有发挥出来,制度的财务可持续性没有多大的改进。
由于养老保险制度缺乏精算平衡,财政还需要拿多少钱补助养老保险制度是一本糊涂账。我们没有预算决算的程序,所以,制度约束是空的,对未来是没有底数的。未来财政对于养老金到底应该承担多大责任也缺乏一个稳定的预期。这是不可持续的。
过度扩面增加制度不公
第一财经:去年末出版的《中国养老金发展报告2016》中提到基本养老保险制度2015年出现参保人数增速下滑,浙江已经出现了参保人数的负增长,是什么原因造成这种状况
郑秉文:养老保险制度的覆盖面是有规律的,不可能达到劳动人口百分之百都缴费。虽然养老保险覆盖面高和低没有国际通行的标准,但一般而言应该是大于失业保险、小于医疗保险。
这些年我国养老保险是一个成长性的制度,扩大覆盖面的成就很大,覆盖比率与目前的就业结构大致还是相匹配的。当制度的覆盖面逐渐走向成熟之后,参保人数的增长率是一定会下降的。
城镇就业人口是亿人,参保职工是亿(不含领取退休金的人口),这样算下来,大约还有亿的就业人口没有参保,从绝对数上来看,这个数字不小,但按照占比来看,还是可以的,主要是因为中国二元结构特征十分明显,非正规部门就业比重太大,随着经济的发展,这部分群体会逐渐加入进来。此外,有一些就业人口,他们基本没有收入、缴费能力比较低,应该由城乡居民养老保险制度来覆盖,已经有几千万人被覆盖进来了。
当前的形势是,覆盖面存在着两个极端情况,一个是从全国范围来看,还有1亿多人没覆盖进来;另一个是从个别地区的局部来看,存在着“过度扩面”的现象,这就是统筹层次低下导致的,他们在打政策“擦边球”,目的是为了扩大当前收入。
第一财经:您有过一个测算,今年全国有25个省份符合基本养老保险降低了1%的条件,企业减负估算为600~700亿元。您认为,降费是否会加大养老保险基金的收支压力
郑秉文:如果现行制度不改革,降低费率对基金的可持续确实会有比较大的影响。因为即使是在如此高费率的情况,基金的收和支才基本平衡,但由于统筹层次比较低,每年还必须有几千亿元的财政补贴。
从来都没有免费的午餐,降低费率必然会导致财政补贴增加。各个省份的情况有所不同,像广东、山东等省份降费不会导致财政补贴增加,但在一些收支本来就比较紧张的省份则会增加。总的来看,今年由于降费导致的财政补贴增加不会很多,但明年的财政补贴肯定会高于今年。
这项政策是一个临时性的政策,按文件规定,为期两年。如果政府不对现行养老保险制度进行大刀阔斧的改革,我认为降费会让基金不堪重负,预计养老金费率将在期满之后上调回到原来水平。从另一个角度来看,当降低税费成为世界性的一个潮流,也在倒逼我们的养老保险制度尽快进行改革。
第一财经:十八届三中全会首次提出养老保险制度要坚持精算平衡,您认为应该用“精算平衡”来代替“再分配平衡”原因是什么
郑秉文:我国的养老保险制度是一个缴费型的制度,不是社会救助制度。既然缴费,就要算账,郑秉文:养老保险顶层设计已确定全国统筹未实现,并知道为什么,与参数设置存在什么样的关系,所以,这是保证制度健康的一个前提,如果制度本身不健康,在参数匹配的情况下,财政每年补贴几千亿元甚至更多,那就要寻找原因,研究一下既然参数匹配,为什么还存在缺口,这是养老金基数的ABC