文档介绍：农村宅基地置换的若干问题
朱林兴*
近些年来,我国沿海发达地区,包括江苏、浙江、上海、广东和山东等地的一些城市正在以农村宅基地置换为突破口,推动农村人口向城镇集中。所谓宅基地置换,实际上是指农民以“三地”(承包地、宅基地和自留地)使用权换取具有商品属性的城镇公寓和“镇保(指镇社会保险)”,本质上属于集体土地流转及其农民居住方式变革,也是建设社会主义新农村的重要内容。实施这项工作需要有一定的条件,具有很强的法规敏感性,涉及集体土地所有权权属关系的调整、政府与农民在利益追求上的平衡、失地农民的就业和居保,以及置换整理后的土地经营管理等问题,都需要正确认识,稳步推进,审慎处理。本文就推进农村宅基地置换的有关问题,包括其背景、条件、原则、主体、资金筹措,及其善后农地经营管理和集体经济组织的功能等问题谈一些粗浅的看法。
一、农村宅基地置换的背景
改革开放以来,我国沿海发达地区的一些城市凭借得天独厚的地理位置和率先开放政策的优势,社会经济发生了翻天覆地的深刻变化。今天,这些地区正根据中央确定的战略目标阔步前进。“点土为金、寸土必争”,这是我国沿海发达地区城市土地资源的基本特点和利用要求。一方面,“天女散花式”的农村居住方式与我国沿海发达地区的新一轮发展目标以及土地资源的短缺很不协调,分散的小农经营与现代城市的经济结构不相匹配。如何把宅基地置换作为突破口,以解决用地紧缺和小农经济的矛盾构成了该地区宅基地置换的背景。
从理论上讲,随着社会生产进步,农民居住方式由流动、分散到固定、集中是一种规律,农村宅基地置换体现了这一趋势。沿海发达地区的一些城市推行农村宅基地置换,其目的主要有三:
第一,节约土地,以缓解城市建设用地趋紧的矛盾。我国沿海发达地区的一些城市迅速发展的社会经济与有限的土地资源构成了尖锐矛盾,同时,中央严格要求各地执行农地保护政策、建设用地“占补平衡”制度。这就迫使城市建设用地必须走集约型和内部挖潜的路子。农村宅基地置换是其中的一条重要渠道。我国沿海发达地区农村居住方式的基本特点是“点散、面广、占地多”。据统计, 目前,,占用了农村集体非农建设用地564万公顷(约85万亩),人均占用土地180平方米以上。根据试点经验,如果实现了农村宅基地置换,集中居住后人均占用土地最多不会超过80平方米,这样全市就可节约45万亩土地。这是一个可贵的数字,用它来可以有效实现建设用地“占补平衡”制度,解决上海城市社会经济持续发展对用地急需的矛盾。
第二,深化农业经济管理体制改革,以促进农业规模经营、集约经营,适应发展都市农业、生态农业的要求。“天女散花式”的居住方式与一家一户的承包经营方式相适应,曾经对促进生产力产生过积极的作用。但是,随着社会发展,其逐渐成为阻碍生产力发展的一个重要因素。因为无论农业规模经营、集约经营,还是发展都市农业、生态农业,增加对农田投入、改善质量,农地规模整齐连片是一个必要的前提条件,而现行的“天女散花式”的居住方式则从自然状态、技术、制度上均为农地实现集约经营,大幅度提高产出率设置了不可逾越的障碍。
第三,改善、提高农民生活水平。农村宅基地置换将意味着农民结束几千年来形成的单门独户的、封闭的、以农耕社会为基本特征的、落后的生活方式,开始向城市社会转型,较好地享受现代人类物质文明和精神文明的成果。
二、农村宅基地置换的条件
从总体上说,农村宅基地置换符合农民居住方式的变革趋势,是建设社会主义新农村的重要内容之一,具有重要的现实意义和战略意义。但是,实施这一变革不是简单的农民居住空间和方式的变动,而是一项复杂的系统工程,需要有一定的前提条件。概而言之,必须具备两项基本条件:
一是雄厚的物质条件,须投入大量的资金,以用于其开发成本(包括用于镇保、宅基地复垦整理、置换房建设和公建配套建设等所需费用),提供充分就业条件,以确保失地农民就业。据测算,在上海郊区平均置换一亩农村宅基地开发成本大约为70-80万元。如果用农村宅基地置换节余土地拍卖后的出让金返回抵消,每亩还有3万元缺口。上海“十一五”发展规划提出:未来10年要将现有的300万农业人口全部集中到城镇居住。这是一个宏伟的规划,但是,完成这一任务,预计要投入4500亿元,年均投入450亿元。由此可见,农村宅基地置换成本门槛是非常高的,没有雄厚的经济基础和政府支持是难以实现的。
二是法规条件。即农村宅基地置换必须在法规允许的框架内。农村宅基地置换不只是居住空间的变革,实质是农村土地制度的重大变革。解放以来,我国农村土地制度经历了三次重大变革:
,农民开天辟地成为土地的主人,实现了数千年来