文档介绍：第十一讲行政监督
学习要求:
1、了解行政监督的概念、构成要素、特点、作用和理论。
2、掌握行政监督的原则、体制和机制。
学习重点:
2、行政监督的原则和理论。
3、行政监督机制的改革和完善。
一、行政监督概述
(一)行政监督的概念
“监督”一词,在汉语中大体有两层意思:一是监察和督促。《后汉书﹒荀彧传》:“古之遣将,上设监督之重,下建副二之任。”意思是说,古代派兵打仗,一般在最高统帅旁边设若干官员,负责监察和督促元帅按皇帝的命令用兵;二是古代官名。如清代设十三仓监督,崇文门左右门翼监督等等。在英语中,“监督”一词“supervision”是一个复合词,其中“super”,是“在上”的意思,“vision”,是“看”的意思,二者合起来就是上对下的观察、指导和控制的意思,与汉语中“监督”的含义大体差不多。
所谓行政监督是指在公共行政管理过程中所进行的监察、督促和控制活动,是各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时各种行政行为所实施的监察、督促和控制活动。
按照监督主体的不同,行政监督有广义和狭义之分。
所谓狭义的行政监督,是指以行政机关为主体的监督,即行政机关内部自身的相互监督,包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及其国家公务员行政行为的监察、督促和控制;下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政领导者行政行为的观察、批评和建议;还包括行政监察部门对所有行政机关及国家公务员的监察和督促、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。
所谓广义的行政监督,是指以行政机关为客体的监督,即除了行政机关内部监督之外,还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径,对国家行政机关及其国家公务员的各种行政行为所进行的监察、督促和控制。
(二)行政监督的构成要素
行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。
如果离开真实的主体,没有有效的制度和完善的机构作为载体,那幺,对行政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然,不同的历史时期和不同性质的国家,具有不同的行政监督主体。从某种意义上说,对行政监督主体地位的确立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体,包括国家的行政监督和社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量,如政党组织、社会团体、公民和新闻媒体等。
行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督,而行政行为和行政权力的载体是国家行政机关及其国家公务员,所以行政监督的指向和客体应当是国家行政机关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员,也属于行政监督的客体。
行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督,而只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定;失效行为是指在行政权力的运行过程中,尽管投入了相当多的人力、物力和财力,但仍然没有达到既定目标,行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成了行政监督的基本内容。
行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监督,其标准主要来源于以下几个方面:
(1)宪法标准。以国家宪法为标准,监督行政机关及其国家公务员制定的规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定,以及行政机关及其国家公务员的行政行为是否符合宪法精神,是否同宪法的规定相抵触。
(2)法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳,监督国家行政机关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。
(3)纪律标准。为了保证行政机关的有效运转,不仅需要一定的宪法和相关法律规定,而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范,以及政府有关部门制定的工作纪律和规章制度等,所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公务员进行监督的重要依据;
(4)公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系,推动社会经济发展,规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的基本职责,违反政策行为必须受到追究和制裁。此外,还有职业道德标准、合理性标准等等。
监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响,共同构成行政监督的有机统一体。如果四个要素,缺少其中任何一个,行政监督活动都会难以顺利进行。
(三)行政监督的特点
行政监督建立的国情背景不同,制度基础各异,所起作用有别,但作为现代的、