文档介绍：我国土地储备制度的缺陷及《土地储备管理办法》的违法【作者张兴奎律师(北京盛庭律师事务所)】一、我国现行土地储备制度的产生及其缺陷我国现行的土地储备制度是指城市政府按照法律程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,通过对回收、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储存,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制。由于城市化的快速发展,原有的土地不能满足城市经济的需要,城市政府就把城郊的大片土地纳入城区范围,城市规模的不断扩大产生了土地储备制度。这个制度自上个世纪末在沪杭地区最早出现,后来随着国务院2001年4月在《关于加强国有土地资产管理的通知》中对该制度的首肯,全国大部分城市很快就开始了模仿和推行,因为这个制度有利于政府敛聚巨额建设资金而使其被迅速贯彻并推广。2007年11月19日,国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》,重点在于"完善土地储备制度,加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力"。由此可见,土地收购储备制度只是作为土地市场调控与管理措施。如果说这个制度体现了政府对土地使用的调控职能,那么政府扮演的就应该是市场的裁判者、守夜人的角色,而现在的土地储备制度是政府抛开调控者的定位,直接介入房地产市场和土地市场,成为谋取市场利益的参与者。土地开发利用所产生的巨大利润诱使拥有行政垄断权的城市政府和部门致力于对这一块"公共利益"的寻租努力。土地市场的建立,促使了土地市场寻利行为的发生;土地一级市场的垄断,又赋予了城市政府权力寻租者的机会,这两者的集合,冲击着中国并不成熟的土地市场,中国式的城市圈地由此而起。二、土地储备制度和《土地储备管理办法》违反宪法的规定就土地储备制度目前实施的情况看来,其存在与《宪法》规定的冲突,表现在:《宪法》第十条第二款规定"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"。由上述规定可以看出,国家对土地的征收或征用有一个宪法前提,即必须是为了"公共利益"。土地储备项下的土地征用是否都符合"公共利益"?显然,执行该制度而将要征收并储备的土地大部分是出让给商业机构进行房地产开发的,这些土地没有进入工厂建设等经济领域,很多城市政府还征收了城区工厂的土地做房地产开发,而商品房开发显然不是为了"公共利益"。因此,出于储备目的而进行的土地征收,一方面,由于对征收目的也就是土地用途无法确定,使得征收行为有违反宪法的嫌疑;另一方面,如果征收时已经确定了土地用途的公共利益性质,那么储备制度的建立就显得多此一举,何必早早的征而不用储备起来。这种规定实际上将公共利益扩展到了整个经济领域,既包括公益性的,也包括商业性的,导致了土地征用权的滥用。同时由于公共利益与商业利益不分,使中国的土地征收陷入了一个黑洞,在这个黑洞中,人们看不到自己的财产利益到哪里去了,自己的财产权益能不能受到保护,在土地征收中运作的人们到底获得了多少私人利益,国家征收土地到底谁得到了好处,被征收者丧失了家园,老百姓买房要付出沉重的代价,高价高企,政府与开发商几乎是异口同声地说"房屋开发利润不高",甚至连国家统计局也说"%",这时候人们就不仅要问"土地征收的巨大利益到哪里去了?"国家土地副总督察甘藏春在一次讲话中说,根据对土地违法案