文档介绍：农村治理的问题与对策
    一、农村治理中存在的问题
    我国现阶段农村治理结构的基本特征是:乡镇作为农村最基层的一级政权,直接代表着国家行政权力,组织、调控和管理辖区内的公共事务;乡镇以下则实行了以村民为参与主体的自治体制。这种农村治理体制存在的问题,主要有如下几个方面:
    (一)治理能力区域性不均衡
    我国乡镇治理能力最突出的特征是区域性不均衡。一般来说,东部的社会发展和控制能力要强于西部和中部,中部是目前我国农村治理能力相对较弱、社会冲突较为突出的地区。这种状况与乡镇规模和经济水平有关。
    从户数和人口看,我国乡镇的治理规模是东部大、中部次之和西部较小。2002年,东部乡镇平均有25个村民委员会,9203户,32936人;中部地区乡镇平均22个村民委员会,7289户,21320人;西部乡镇平均有12个村民委员会,4225户,16694人。
    而从经济水平和财政状况来看,也表现出了明显的区域性差异。据国家统计局农村社会经济调查总队统计,,,西部地区仅7千多万元。财政收入东部地区平均每个乡镇1000多万元,中部地区为333万元,西部地区不到183万元。东部地区由于其经济总体发展水平和财政收入较高,乡镇政权促使社会和经济的发展能力和社会控制能力相对较强。中西部地区的许多乡镇财政状况十分困难,濒临破产。据对全国81个农民负担监测县调查,,,目前全国65%的乡镇共负债达3200多亿元,其中以中西部欠发达地区最为严重。①这些地区乡镇还债能力低下,致使负债仍在不断增长,濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。而中部地区的各乡镇由于处于经济发展的初期,在东部经济发达地区的影响下,往往有超越财力的兴政劳民之举,也容易在不同程度上激化了各种矛盾而引发社会冲突。
    (二)农村治理综合改革中乡镇改革存在较大问题
    农村的治理状况与社会利益关系有着密切的联系。农业税取消之前,国家“分税制”总的原则是集中地方财力于中央和省市,主要税源如消费税、增值税大部分都由中央和省市控制,县乡财政收入的主要来源还是农村的赋税、摊派收入,乡镇政权从单一的国家利益体系中分化出来成为了“赢利型经纪人”。乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。致使利益冲突下治理行为失范现象很严重,引发了一系列的农村群体性事件。②而农业税取消之后,乡镇政府的运转逐步由依靠农业税费转向了依靠上级财政的转移支付,由此农民、乡镇政府、国家利益开始重新调整问题,农村出现了新的利益关系,利益博弈也趋于复杂化。
    为了适应农村“后农业税时代”新农村建设的需要,从中央到地方都把乡镇体制改革和其他综合配套改革提上了议事日程,各地也进行了许多改革探索。但总的来说,在农村综合改革特别是乡镇体制问题上还没有真正破题。这主要表现在以下方面:
    第一,目前各地进行的乡镇机构改革没有明确的方向。作为农村综合改革核心内容的乡镇机构改革,最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的,主要目标是通过减人和减支来压缩乡镇机构十分巨大的行政运转成本,巩固税费改革的成果。因此,许多地方把乡镇机构改革理解为撤并乡镇和精简机构及人员。也就是说,虽然按照中央的要求在搞撤乡并镇和精简机构及人员的改革,可是他们并不知道为何要这样改,方向在何处。毫无疑问,在连乡镇政权的职能都没有搞清楚的情况下进行的改革,必然带有相当大的盲目性,也会产生严重的社会后果。
    第二,乡镇财政管理体制改革步履艰难,乡村债务化解形势不容乐观,义务教育等农村公共物品供给严重不足。长期以来,乡镇体制一直存在“事权”和“财权”严重不对称的问题。因此,如何明确划分乡镇财政收支范围,确保乡镇正常经费支出需要,就成了目前乡镇财政管理体制改革的基本取向。然而,由于对乡镇机构职能,即“事权”没有一个明确的划定,也就无法准确、科学地确定乡镇的“财权”,乡镇财政体制改革也就很难有所作为。事实上,在中部地区,农村税费改革特别是免征农业税后,许多乡镇主要依靠上级转移支付维持政权运转,极大地制约了乡镇政府职能的有效发挥。
    第三,自治组织存在制度性障碍,村民自治取得的成果正在弱化。村级自治组织是农村治理的基础,但由于存在某些制度性障碍影响到了其作用的正常发挥。这些制度性障碍主要有如下两个方面。第一个方面是国家行政权力与村庄自治权之间具有不协调性,使村级自治组织具有行政化的倾向。根据法律规定,村民委员会与乡镇人民政府的关系是指导、支持和帮助与协助工作。村民委员会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作;乡镇政府要对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不