文档介绍：中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标的论文
[摘要]本文运用凯顿的预算模式理论研究了中国公共预算改革的目标选择主要结论是,中国现阶段仍然应该以建立一种“控制取向”的现代公共预算体制为目标,中国预算改革的当务之急是将政治控制与行政控制纳入预算过程。最后,虽然新绩效预算是一种非常理想的预算模式,但是,中国目前并不具备实行的条件。即使对于实行新绩效预算来说,先实行一种“控制取向”的预算体制也是有帮助的。[关键词]预算改革目标选择政治控制行政控制1999年,中国启动了预算改革,将财政改革的重点从收入转移到支出管理,重构预算编制与执行过程。从长远来看,如果这一改革成功,它将对中国政治与政府管理带来意义深远的影响。但是,有一个非常重要的问题:对于中国目前正在进行的预算改革来说,它的近期目标是什么?远期目标又是什么?运用凯顿的预算模式理论并结合笔者最近两年在地方预算方面的调研,本文准备对这个问题进行回答。一、预算时代的划分:一个理解的框架一个国家的预算改革应该如何确定改革的重点首先要考虑自己所处的预算发展阶段。在不同的发展阶段,预算体系最迫切需要解决的问题是不同的。对于中国预算改革来说也是如此。本文运用著名公共预算专家凯顿(caiden,1978)的预算模式理论来分析中国公共预算改革的目标选择。凯顿运用三个变量将预算史划分为前预算时代、预算时代和超预算时代:(1)收入汲取,即一个预算体制从社会中汲取资源的能力;(2)公共责任,即一个预算体制对社会公众是否承担一种政治责任;(3)行政控制,即在政府内部是否有严格的财政控制。a&hou,2001)。在税收国家,国家的财政收入主要来源于私人部门所缴纳的税收。正如财政社会学的创始人熊彼特指出的,财政体系是理解社会和政治变化的关键,它是社会变化的重要指标和源泉,财政国家的转型意味着重新结构国家与社会的关系(schumpeter,1918)。从自产国家向税收国家过渡对中国政府的预算构成了巨大的挑战。(一) 公民的角度。从公民的角度出发,随着中国逐渐过渡到税收国家,预算必须民主。首先,在筹集财政收入时,国家不应该单方面决定税收政策,而应该让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。在自产国家中,国家的财政收入主要来自于国家自己的财产所形成的收益,因此,国家在制定收入政策时可以不用征求国家之外的任何部门和个人的意见。随着中国逐渐过渡到税收国家,国家财政收入主要来自于私人部门所缴纳的税收。由于这种转变,国家财政已经从自产国家的“取自己之财”转向“取众人之财”。既然是取“众人之财”,就应该征求“众人”的同意。在中国现有的制度框架下,在收入方面实现预算民主的最佳途径是由人大审查、批准政府的税收、收费与债务政策。同时要约束国家在收入汲取方面的权力,尤其是征税的权力。一种能够有效地约束国家征税权力的政治制度就是宪政制度。其次,国家应该在支出政策的形成过程中实现预算民主,确保税收最后被用来生产纳税人所需要的公共服务,真正做到“取之于民、用之于民”。在自产国家,广泛的国家所有权使得国家赖以生存的经济资源很少被控制在其他的社会团体和国家的政治竞争者手中;恰恰相反,几乎所有的个人和社会团体赖以生存的经济资源都被控制在国家手中。其结果是,国家并不依赖于任何群体,而是所有的个人和群体都依赖于国家。因此,在自产国家,无论是国家还是人民都容