文档介绍：浅议当前立法中存在的问题及对策
彭永贵
什么是法治?1959年国际法学家会议在《新德里宣言》中,将法治概括为三条基本原则,即公正有效的立法;法律监督、法律秩序;司法独立。古代著名的思想家亚里士多德给法治下的定义是“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得很好的法律。”这两概念都指出了,要实现法治这一目标,首先要有良法。这是前提条件,特别是亚里士多德,他对法治既提出了形式正义的要求,从守法方面;又对法治提出了实质正义的要求,有良法。诚然法是有良恶之分的。恶法的实施将会损害人民的基本权利,阻碍社会的进步,破坏国家的秩序,所以,良法是法治国家的必备。法治之法之所以必须是良法,是正义之法,道理很清楚,法治社会的根本特征是法律权威的至上性,人们从内心里崇敬法律。而要如此,法律如果不是良法,不与人们的政治理想和伦理道德相一致,是不可能获得普遍遵守的。这就会引发一个问题:怎样才能制定出“良法”?
改革开放以来,我们国家经过不懈努力,已经基本上扭转了无法可依的局面,一个社会主义法律体系框架在我国已初步形成,全国人大及其常委会制定及作出的关于法律问题的决定已达到300多部,国务院制定的行政法规近1000件,国务院各部委制定的规章为5000余件,地方人大及其常委会制定的地方性法规达5000多件,地方人民政府制定的规章达3万件。大量的法律、法规和规章的制定,为规范新旧体制转换过程中国家和公民的行为,使之做到有法可依,起到不可估量的作用。应当承认,立法是近年来中国法治体系最为活跃的环节,但这种活跃在相当程度还停留在立法数量激增的表象中。由于法出多门,立法中存在的问题也日益突出,引发了一系列的问题。
1、立法冲突破坏了法制的统一。
立法中存在的问题主要表现为法制的统一在逐步遭到破坏,它是由各种立法冲突引起的。
(1)立法机关的立法与司法性解释相互之间的冲突。这表现在司法性解释的内容多于立法的内容,其中,各解释主体或越权地填补了许多立法空白,或与法律条文原意相抵触,由此使产生了司法实践上的歧视,使法律的实施缺乏统一性。
(2)国务院的立法权与全国人大及其常委会的立法权的冲突。实践中,大量的经济立法基本上掌握在国务院手中,在不少方面已大大超越了它的立法权的权限,取代了最高权力机关。试举税收立法为例:税制改革前,全国人大及其常委会制定的税收法律仅占全国税收法律的10%左右,其余的均出自国务院及其所属部委。实行新税制后,共有24个税种,有23个税收行政法规和税法出台,其中,%,%。这些行政法规已引起了很多问题,诸如税收中的地方保护主义行业保护主义问题,税率差异问题,税收的不合法减免问题等等。据有关部门统计,这些问题加上实际操作中存在的问题使国家每年损失20%的税额。
(3)地方立法权与中央立法权的冲突。由于法定的立法体制本身存在问题,再加上全国人大及其常委会整批地授权,目前,我国的地方立法已相当混乱。更为严重的是,地方立法权与中央立法权的冲突越来越大,地方立法权正在“蚕食”中央立法权。前者如《福建省普及初等义务教育暂行条例》设立了新的刑事罪名;《江苏省土地行政执法和土地行政诉讼若干问题的意见》对《土地管理法》的处罚规定作了变通。后者如广东省、福建省、海南省及计划单列市、较大城市和经济特区市的经济立法,这些都是在获得了全国人大及其常委会的授权后进行的。近几年,大量的地方性经济立法的出现,使得中央立法机关颁行的法律在地方的适用率已大大地打了折扣。
(4)规章之间的冲突。根据宪法规定,国务院各部委有制定规章的权力。但实践中,有些部委制定的规章只是为部门设定权力,划分势力范围,排斥其他部门权力,增加公民和社会经济组织负担的事例多有发生,并且,在许多地方规章已经成为行政法规或地方性法规的替代品。所以规章与法律、法规之间的冲突实际上直接引起了对法规制定权,甚至法律制定权的侵犯,它是破坏法制统一的一个相当严重的环节。
(5)法条与法条之间冲突。如《行政复议法》第十三条和第十四条就自相矛盾。第十三条的核心意思是不服的地方各级人民政府的具体行政行为,实行向上一级人民政府申请复议:第十四条的核心意思是不服省、自治区、直辖市的具体行政行为,实行向同级人民政府申请复议,这就十分矛盾。根据《中华人民共和国宪法》第八十五条、第九十五条、第一百零五条的规定,人民政府的设立只有二个层次,一是中央人民政府;二是地方各级人民政府。省、自治区、直辖市属地方各级人民政府的一级,是地方人民政府,既然都是地方人民政府,为什么第十三条规定的不服地方人民政府的具体行政行为实行向上一级人民政府申请复议,第十四条规定的不服地方人民政府的具体行政行为实行向