文档介绍：以规章制度备案为抓手加强高校制度管理
摘要:当前,高校规章制度存在着管理不规范、公开不及时、执行不到位、体系不完善等实际问题。高校规章制度内部备案属于告知性行为,有助于各项规章制度的统一管理、信息流通、事后监督以及体系建设。要建立适合高校的内部备案制度,应从强化备案责任、明确备案时限、规范备案材料、加强备案监督等方面着手,从思想上重视备案工作,在实际工作中做到及时、完整、公开,进一步加强规章制度的执行监督,逐步完善制度体系建设,加强高校制度管理。
关键词:备案;高校规章制度;制度管理
党的十八大以来,随着依法治国、依法治教、依法治校的不断深化,高校规章制度建设取得了一定成效,但仍存在着管理不规范、公开不及时、执行不到位、体系不完善等问题。建立健全规章制度内部备案工作,是实现规章制度法治化、管理规范化的重要途径。
本文探讨的“高校规章制度内部备案”是指校内部门或工作人员,在规章制度颁布后的规定时间内按照相应的程序将规章制度文本以及相关支撑材料向学校报送备案,而高校将校内规章制度向上级主管教育部门报送备案不包含在本文所探讨的范围之中。
“备案”是一种告知性行为
“备案”一词在《现代汉语词典》中释为:“备案指向主管机关报告事由、存案以备查考”,其体现出两个属性:一是备案的层级性,下级机关应当向上级机关报送备案;二是备案的目的性,用于查询、考证,兼有档案管理之责。
文本“备案”早在清代已有。《信及录》中林则徐有云:“以上四条,谕到之后,该领事务即查明,先将遵办缘由,禀覆本大臣本部堂察夺,不可稍有含混自干咎戾,其禀仍露封由澳门同知阅过转呈,以凭备案。”郑振铎编的《晚清文选》记载: “一切款目,每月结报一次,每年综核一次。刻成总册,遍发各省分行,并详报户部备案。总银行册簿,户部堂司,可以随时阅看。”晚清时期,备案是指将处理事务的案卷、记录等报送至相关部门,以供日后查阅、考究。
我国真正意义上的法律规章备案工作,始于20世纪七十年代末期,当时法规备案工作由全国人大办公厅政法室承担。随着依法治国的不断深入,备案制度日益规范、科学。1990年,中华人民共和国国务院颁布《法规、规章备案规定》,党中央发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,以法规的形式确立了备案制度,明确指出备案是立法的最终一个步骤,是由制定机关将已经公开发布的立法向审查监督的机关报送文本,由审查监督机关等级备案并进行监督审查的程序。2002年,中华人民共和国国务院修订《法规规章备案条例》,2012年,党中央办公厅修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,明确规定了备案范围、备案程序以及备案审查标准等。
综上可知,备案是一种告知性行为,其结果不会对需要备案的规范性文件或法规规章产生任何决定性影响,其目的是让人知晓并保证在需要时有档可查。
高校规章制度内部备案的意义
根据我国的高等教育制度,高校具有独立法人地位和办学自主权,《中华人民共和国高等教育法》第四十一条规定:高校的校长行使拟订发展规划、制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施的职权。但高校不是行政机关,所以高校制定的规章制度不属于真正法律意义上的“规范性文件”或“法规规章”。但从属性上讲,高校规章制度是由法律法规授权,内容和制定程序必须遵循国家法律法规,体现学校主体权利和义务规范的文件总称。美国政治学家、社会学家麦基弗说:“任何一个团体,为了进行正常的活动以达到各自的目的,都要有一定的规章制度,约束其成员,这就是团体的法律。”简而言之,高校规章制度具备“法”的某些特性,在合法的前提下,可以被视为法律法规的有益扩展和必要补充。
从当前我国高校的实践来看,国内高校很少专门设立或授权相关职能部门负责本校内部管理制度的拟制与管理,一般是在实际工作中需要某项制度,或是上级要求制定某项制度时,便组织人员开展制度的拟稿工作。其制定审批程序大致有以下四类:一是由学校作为主体来起草拟制,再提交党委常委会、校长办公会、党代会、教代会等学校层面的会议审核签发,此类规章制度主要包括:大学章程、学校教育事业发展规划等最根本的原则性规定;二是由学校授权相关职能部门负责拟制,再根据党政分工提交至学校党委书记或校长审核签发,此类规章制度通常涉及多个职能部门且关乎高校大多数师生员工利益的重要事项;三是由学校授权相关处级职能部门负责拟制,再授权该事宜分管校领导负责审核签发,此类规章制度通常只涉及学校某一方面的事务,关乎学校某一群体的利益;四是由处级部门工作人员负责拟制,再由部门负责人审核签发,此类规章的适用对象仅限于该部门内部工作人员,多为各部门内部的岗位规范。规章制度制定主体不统一、审核层面不一致的现状,加大了规章制度管理的难度。因此,以高校规章制度进行内部备案为抓手,对加强高校制度管理具有现实意义。