文档介绍：县级财政支出管理体制改革的理论与对策本文系北京天则经济研究所主持的政府体制改革系列研究报告之一,茅于轼、张曙光、盛洪、樊纲、张平、贾康等提出了宝贵的建议,唐寿宁和汪义达提供了书面评议,在此深表感谢,但文中观点由本人负责。该报告的修改版发表于《管理世界》2000年第5期。
周业安
中国人民大学经济学院
摘要:我国的地方财政支出总量过大,支出结构也不合理,并在一定程度上引致了政府乱收费问题。造成地方财政支出管理缺陷的原因主要在于分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾,在财政分权体制下,由于缺乏税收立法权,地方政府之间的竞争直接依赖财政支出的增加;集权政体使各级政府之间的职能划分模糊,地方承担了许多中央政府的职能;政府机构的膨胀也对财政支出增长负责;官员的寻租行为也带来了财政支出的增加。改革的出发点就是解决这些制度原因,远期目标是政治分权化,以适应分权的经济体制,同时收缩地方政府职能范围,使其退出微观经济领域。近期对策主要有调整政府间职能分配,解决地方政府的越位现象;改革财政监督体制,围绕财政公开化,实现纳税人监督和财政体系内部监督的有机结合,同时加强地方政府财政预算管理,以解决地方财政管理中出现的缺位问题;优化财政支出结构,缩小支出范围;培育地方主体税种等。
地方财政问题一直困扰着政府部门及理论界,但长期以来我们养成了重收入轻支出的研究传统,注意力基本集中在如何提高政府特别是中央政府的财政收入上,对财政支出的管理讨论不多。然而,正如马斯格雷夫(Musgrave,1959)奥茨(Oates,1972)等人的“财政联邦主义”理论所指出的,财政支出职能在政府层级间的配置直接决定着政府的效率。如果忽视支出的引致作用,不重视支出的控制,那么,任何收入政策的改进都将失去意义,我国的分税制改革实践正好给出了生动的说明。本文拟立足若干个案资料,结合官方的统计数据,以县级财政支出管理为切入点,力图在较真实的数据资料基础上,深入研究中国的地方财政支出总量及结构的变化,力图从中揭示出中国的财政分权所带来的各种效应,并依此为依据,提出相应的县级财政支出管理体制改革方案。
从财政支出总量上看,地方财政支出所占比重相对过大
自改革开放以来,地方政府在经济发展过程中起到越来越重要的作用,具体表现在地方财政支出占总财政支出的比重逐步上升,近十年基本稳定在70%左右,见表一。从表一中可以看出,八五和九五期间地方政府财政支出占财政支出总额的比重平均为70%%,%、%。地方政府财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度较高,也可以说是地方资源配置功能的体现。
如果进一步考虑预算外支出,地方的资源配置作用会更明显。表二系官方关于政府预算外收支的统计数据,从该表可以看出,这一点可以从地方政府预算外收支的递增趋势上得到佐证。
我们把中国的财政支出状况与美国及一些转轨国家相比较,也许更能说明中国的财政支出纵向结构。表三给出了美国1954-1987年间的财政支出状况。该表显示,尽管美国地方政府的财政支出额逐年上升,但其占财政支出总额的比重只是在79年以前略有上升,79年以后便下降直至某一水平。从具体数字上看,
%,即使从54年算起,%,这一比例比中均为30%%,这说明改革以后我国中央政府自身的功能远远未落实。
表一中国中央和地方政府的财政支出
单位:亿元
年份
财政支出总额
中央财政支出占%
地方财政
支出占%
地方财政
支出额
地方财政支出占GDP%
县乡级财政支出占GDP% a
1980
-
1985
-
1990
11
-
1991
11
-
1992
10
1993
10
1994
9
1995
8
1996
9
1997
9233.