文档介绍：最低收入保障?
------中国低保制度的理论和证据
Martin Ravallion
马丁•拉瓦利恩
世界银行发展研究局
当现金转移支付用于消除贫困时,关于激励、目标和财政分权的理论思考开始涌现。本演讲将探讨中国的低保制度(世界最大和最雄心勃勃的通过现金转移支付的扶贫制度)的理论和现实匹配问题。该制度采用按收入调查结果支付的方式确保所有登记的城镇居民的收入高于规定的“贫困线”(该制度最近调整后已扩展至中国农村地区。)
在低保制度的实施过程中,所有关于公共财政转移支付制度的文献的思考开始涌现。从理论上讲,对穷人征收100%的边际税率(利益退出率)将导致贫困陷阱;如果收入增加100元,那么低保支付款应该减少100元。显然,这会打消穷人通过自己的手段逃离贫困的努力。
然而在实践中,低保似乎不像设想的那样。我们的研究使用了中国国家统计局的大量横断面调查和长达两年的固定样本调查(2007年和2009年),结果显示高边际税率并未导致贫困陷阱。主要的原因似乎在于地方层面如何开展低保,即地方代理机构通过什么方式帮助“平缓”利益退出率,事实上,这属于多发情况;我们的研究表明,在实践中利益退出率(或边际税率)不是过高,而是太低,因而不认为是最优的。
那么,这种低保制度对贫困有较大影响吗?通过多种测量方式,我们的研究表明该制度的绩效指标很好;的确,低保比发展中国家的任何其他制度的绩效都要好。然而,我们发现文献中的大部分绩效测量方式无法给项目的扶贫影响程度提供有用信息,甚至带有欺骗性。我们发现即使有测量误差的慷慨补贴,大多数贫困人员仍没有得到帮助。虽然书面显示低保将消除城市贫困,在实践中的效果却大打折扣。
我们还发现该制度导致相当程度的横向不平等。从理论上讲,国家层面的扶贫计划(如低保)的纳入标准如果实行地方差异化,扶贫很难到达全国贫困人口,减贫效果就会受到很大影响,这在实践中的发生几率取决于当地收入对低保补助额的影响大小。
我们的研究表明,更贫困的城市系统性地采纳更低的低保门槛---粗略地否定对低保需求的城际差别,导致相当程度的横向不平等,即富裕城市的贫困家庭享受更好的补助。收入效应没有强大到足以破坏低保制度的总体贫困影响,其他因素,包括未完整覆盖符合条件的低保人员造成的影响更大。
本研究的主要结论是,考虑到低保制度没有造成贫困陷阱,该制度在实践中没有像设计的那样起作用反而是件好事。为了更大程度地影响贫困,更接近其减贫目标,低保制度需要主要通过提高覆盖率尤其是低保线较高的城市的