文档介绍：白银市土地收购储备整理中心卢洪青
国家土地储备新规
解读
主要内容
我国土地收购储备制度的由来
土地储备管理办法
土地储备新规解读
一、我国土地收购储备制度的由来
土地储备概念最早来自于国外的Land Banking,类似的表述还有Land Bank、Land Storage、Land Reserve等。1896年,土地储备制度首次在荷兰实行,随后土地储备推广到欧洲、美洲及亚洲的马来西亚、韩国、台湾、香港等国家和地区。
部分国家土地储备经过一个多世纪的发展,已经形成了比较成熟的运行机制,对土地储备概念的认识也基本一致,即:由政府或公共机构预先取得土地进行储备,以备适时供应市场,从而达到实现公共政策目标、抑制投机、平稳地价的目的。
中国大陆的土地储备出现于上世纪90年代中后期,仅有不到二十年的历史,发展时间短,运行机制至今仍在不断完善之中。
党的十四大明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,而城市土地市场的培育和发展是建立社会主义市场经济的重要内容之一。
建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断,造成城市土地供应总量失控,土地招标、拍卖制度难以推行,土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因,城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中,无偿划拨以及规划、计划没有控制好,土地供应量过大,结构不合理,导致城市土地闲置或低效利用,也推行过“退二进三”等措施,鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发,在当时的法律制度下,这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地,成为土地供应者,形成存量土地多头供应的局面。
1999年,新修订的《土地管理法》颁布实施,加大了保护耕地的力度,新增建设用地的数量受到严格控制,用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施使新增建设用地的数量大为减少,而且占用耕地的成本有了较大提高,使城市存量土地的利用价值更加突出。
同时,新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方,这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。
随着城市(镇)建设的大规模扩张,对存量土地的投资需求越来越强,这就有效地刺激了地方经济的快速发展。
但是,由于制度的不完善,出现了一个巨大的灰色土地市场,一些个人和组织绕开政府私自进行土地征用和出让,既造成了国有资产的流失,又使市场价格信号失真,炒卖地皮的现象时有发生。同时,大多数政府土地出让采用协议出让方式,致使出让价格偏低,政府官员“寻租”现象严重。正是在此情况下,我国的土地储备制度应运而生。
中国内地的土地储备制度最早来源于我国香港。由于香港地区人多地少,加之土地作为不可再生资源,为保证土地的高效、集约利用,土地储备制度成为政府管控土地的有效手段之一。
中央政府借鉴了这一制度,并在《土地储备管理办法》第一条即开宗明义,指出土地储备的目的是“加强土地调控,规范土地市场运行,促进土地节约集约利用,提高建设用地保障能力”。
同时,《办法》对土地储备的定义是“市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”
十多年来,土地储备工作取得了很大的成效,得到了广泛的认同和好评。但同时,由于缺乏科学理论的指导、资金筹措机制不健全以及没有强有力配套体系的支撑,土地储备投资在运作过程中面临着较大的风险。
建立城市土地收购储备制度是我国城市土地使用制度改革的一次创新。
土地储备制度提供了国家对土地资源进行宏观和微观调控,科学配置土地资源、优化土地经营模式,规范土地市场交易秩序的有效模式。政府通过这项制度,可以垄断土地供给的一级市场,并且有效调控土地二级市场,进而有效地对城市土地进行管理与利用。
我国的土地储备制度作为一项创新制度,实施以来对土地资产的有效管理和土地一级市场的完善起到了举足轻重的作用。但具体运作过程中仍然有一些急需完善的地方。在十多年发展的过程中,无论在理论上还是实践上,都还存在一系列需要继续进行深入探讨和完善的方面。