文档介绍：陆明远:职能代理——公共服务体制中的政府与社会组织合作机制研究
作者:陆明远来源:《社团管理研究》责任编辑:于中海发布时间:2011年05月04日
一、问题的提出
社会组织在西方发达国家具有悠久的历史,发挥着广泛而积极的作用。在世界范围内,社会组织的发展也已经成为一种趋势。20世纪70年代以来,一次被称为“全球社团革命”的社会组织发展浪潮在世界各地兴起[1]。可见,社会组织的产生和发展已经成为当今各个国家一个普遍现象。通过对各国社会组织的发展过程进行分析,不难看出,与政府的优势互补、合作共强是一个普遍特征,政府通过各种代理方式与社会组织展开互利互惠,有效地利用了社会组织信息、技术、影响力等方面的优势,不仅降低了政府的行政成本,还促进了民众自治,提高了社会的整体运行效率。
相比之下,我国政府与社会组织在功能上更为接近,二者之间正处于由分离到合作的过程中,虽然取得了一定的进展,但总体上仍存在一定的问题,其中,机制障碍是制约政府与社会组织进一步共强发展最直接的原因。经过笔者的调查发现,无论是西方发达国家还是在我国浙江、上海等发达地区,政府都率先尝试与社会组织开展合作,通过购买服务、合同外包等多种方式,将传统的政府管理、服务职能转移给社会组织运作,虽然这些实践在经验上存在很大差异,还处于摸索阶段,但在促进社会组织发展,降低政府成本,改善政府形象、规范市场秩序、提升地方经济等方面已经取得了一定的成效。
机制上的创新需要理论的总结和支持,立足实际,借鉴国内外经验,通过机制创新促进政府社会组织共强发展,提高我就成为本文的研究目标。本文认为,政府与社会组织的合作共强,其关键在于政府能否建立公开、公正、有效的职能代理机制来实现向社会组织的职能转移。
二、社会组织代理政府职能的必要性分析
(一)提高政府效率
由社会组织代替政府履行某些职能,其最直接的原因往往是降低政府成本,例如,美国各州的保险监督官为了避免陷入繁琐的事务性工作之中,专门设计了一套“统计代理”制度,极大推动了美国统计咨询机构的发展。政府管理和服务的领域纷繁复杂,如果事无巨细地由政府亲历亲为,必将构成公共财政的巨大压力。因此,西方各国普遍采用职能代理机制,运用外包、补贴等具体方式来将一部分职能转移给社会组织,以求最大限度地降低政府的直接管理成本。在社会组织完成工作的过程中,政府则发挥着监督和整合的作用,及时纠正社会组织的问题,充分利用好社会组织提供的各项资源,实现公共管理、服务的高效。
(二)增强政府能力
政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构,并使它们具有制定政策和在社会中执行政策,特别是维持公共秩序和维护合法性的能力[2]。政府能力是评价一个政府优劣的重要标准,也是现代政府改革与发展的重要内容。对政府能力进行检验的一个重要标准就是政府能否及时地回应民众的要求。如果一个政府在人民的利益和需求面前反应迟钝或没有反应,最终会招致民众对政府的不满,就会导致政府的信任危机。所以,对民众需求的敏感性、回应力如何,是现代政府能力的一个重要体现[3]。而官僚组织的优点和效率与是否存在能够履行此类职能的社会组织有关[4]。社会组织对于提高政府能力具有两方面的意义:一方面,社会组织更贴近民众生活,能够及时发现广大民众生活工作中遇到的实际问题,通过组织化的表达将这些情况传输到政府,帮助政府掌握民众的实际诉求,引导政府及时解决民众的困难。另一方面,社会组织是对特定领域、特定阶层的服务,工作内容更加具体,工作方式更加灵活,在求精、求细的工作中,社会组织是对政府工作最直接有效的补充。在这方面,西方发达国家具有丰富的经验,例如,美国政府的农业补贴大多通过民间协会发放,这种代理方式
“既避免了政府补贴政府传递的低效,又巧妙地避开了政府干预市场的不正当竞争的嫌疑”[5],是对政府能力的一种促进。日本颁布的公共场所禁烟措施由日本烟草业协会进行推广,通过开发TAPOS卡来限制未成年人购买等方式来促进该政策实现。在中国,近年来,大城市的社区中纷纷建立各种形式的“社区服务中心”,对社区内的孤寡老人等弱势群体提供了较为周到具体的服务,不仅满足了一部分民众的实际需要,而且对社会保障体制是一种完善。
(三)实现市场权利
市场经济体制是以市场为基础的资源配置方式,需要多主体以独立、平等的地位共同参与,在这一过程中,各主体都具有明确的利益追求和主体权利,满足各主体的合理要求就成为市场经济建设中必须解决的问题,在这些方面,社会组织能够发挥重要而积极的作用。首先,明确企业的经营自主权。企业是市场经济中的基本单位,具有明确的自主权,这是企业发展创新的基本前提。在这方面,西方发达国家中的各种商会、行业协会、技术协会通过与政府的合作,对实现企业利益乃至国家利益发挥了