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PPP 项目合同指南
(试行)
编制说明
本指南所称的政府和社会资本合作( Public-Private
Partnership,以下简称 PPP)项目合同是指政府方(政府或政府授
权机构)与社会资本方(社会资本或项目公司)依法就 PPP 项目
合作所订立的合同。在 PPP 项目中,除项目合同外,项目公司的
股东之间,项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原
料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间,还
会围绕 PPP 项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权
利义务关系,共同构成 PPP 项目的合同体系。PPP 项目合同是整
个合同体系的基础和核心,政府方与社会资本方的权利义务关系
以及 PPP 项目的交易结构、风险分配机制等均通过 PPP 项目合同
确定,并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命
周期顺利实施的保障。
PPP 从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事
法律行为,构成民事主体之间的民事法律关系。同时,政府作为
公共事务的管理者,在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政
职能时,与社会资本之间构成行政法律关系。因此,我国 PPP 项
目合同相关法律关系的确立和调整依据,主要是现行的民商法、
行政法、经济法和社会法,包括《民法通则》、《合同法》、
《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保
险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、
《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、
《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
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根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管
理的意见》(国发[2014]43 号)、《国务院关于深化预算管理制
度改革的决定》(国发[2014]45 号)、《国务院关于创新重点领
域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60 号)、
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通
知》(财金[2014]76 号)、《财政部关于印发政府和社会资本合
作模式操作指南的通知》(财金[2014]113 号)有关要求,结合国
内外 PPP 实践,编制本指南,以帮助 PPP 项目各参与方全面系统
地认识 PPP 项目合同,指导合同的订立和履行。
本指南共 4 章、29 节,全面系统介绍 PPP 项目合同体系,说
明各主要参与方在 PPP 项目中的角色及订立相关合同的目的,阐
述 PPP 项目合同的主要内容和核心条款,具体分析合同条款中的
风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时,从付费机制和
行业领域两个方面,详细剖析不同类型 PPP 项目合同中的核心要
素和特定条款。
PPP 项目兼具长期性、复杂性与多样性,项目所处地域、行
业、市场环境等情况的不同,各参与方合作意愿、风险偏好、谈
判能力等方面的差异,最终表现为合同内容上的千差万别。本指
南仅对 PPP 项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则
性介绍,并不能适用所有 PPP 项目的特点和个性需求。实践中,
PPP 项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果,充分借助
专业力量,因地制宜地订立 PPP 项目合同。
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鉴于我国 PPP 工作尚处于起步阶段,法律制度、机构能力和
实践经验等方面均有待进一步加强和丰富,今后财政部将及时对
本指南进行修订和完善。
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目录
第一章总则 1
第一节 PPP 项目主要参与方 1
第二节 PPP 项目合同体系 5
第二章 PPP 项目合同的主要内容 12
第一节 PPP 项目合同概述 12
第二节引言、定义和解释 16
第三节项目的范围和期限 18
第四节前提条件 21
第五节项目的融资 26
第六节项目用地 28
第七节项目的建设 33
第八节项目的运营 38
第九节项目的维护 46
第十节股权变更限制 49
第十一节付费机制 54
第十二节履约担保 57
第十三节政府承诺 61
第十四节保险 64
第十五节守法义务及法律变更 68
第十六节不可抗力 71
第十七节政府方的监督和介入 75
第十八节违约、提前终止及终止后处理机制 81
第十九节项目的移交 88
第二十节适用法律及争议解决 93
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第二十一节合同附件 97
第三章不同付费机制下的核心要素 102
第一节政府付费 102
第二节使用者付费 1