文档介绍：公共管理变化过程分析:德国地方政府财政改革案例研究
张红梅
〔摘要〕在德国, 财政压力和缺乏效率一直影响着地方政府的许多改革进程, 这些地方政府面临着财政支持力度的日益减弱和财政开支不断增加的矛盾。为了缓解这种矛盾, 德国地方政府开始通过实施财政积累和基本支出预算来改变原有的财政体制, 运用基本的资源观点和效率原则对德国地方政府财政改革过程进行探讨, 并用这些观点和原理来分析地方政府新的财政标准的执行过程, 研究的结果表明: 个人偏好会导致地方政府在执行新的财政标准过程中出现不同的结果。
〔关键词〕德国; 公共管理; 地方政府; 财政改革
一、德国公共管理改革的背景
德国从20 世纪90 年代才开始进行地方政府改革, 与其他国家开始进行公共管理改革的时间相比, 德国至少推迟了十多年。由于财政压力和政府部门不断增加的财政开支, 地方政府管理出现的问题日渐突出, 一系列新的转型模式(Neues Steuerungsmodel) 作为改革措施也就应运而生。这一改革被认为是“德国新公共管理的变革”(Jann 1997 , Wollmann 2000 , Reichard 2003) 。
虽然德国地方公共管理转型模式是作为一个整体设计的, 但是在不同的地方政府实施着不同的改革模式。这些改革方案在其实施过程中会与其他政策执行一样可能受到阻碍, 为了分析其受阻碍的原因, 我们将在下面先简要地对德国公共管理组织的内容进行阐述。
( 一) 德国公共管理的组织结构
德国政府组织体系非常复杂, 其划分主要缘自于不同的分工、职能和不同党派的影响。德国是由16 个联邦州(the L¾ nder) 组成的联邦政府。每一个州又分为几个区(Bezirke) , 这些区又由许多县组成(Kreise) , 这些县下设许多较小的地方政府, 而一些规模较大的市则独立于县。目前, 德国联邦政府要求各地方政府改革其原有的财政体制, 目的是想通过这种改革获得地方政府改革的经验并取得效益; 同时, 通过此项改革可以评估地方政府执行政策的能力。由于这种执行过程涉及不同管理层和不同任务, 因此, 地方公共管理的效率是我们关注的重点。
( 二) 德国地方政府新的公共财政管理政策的执行
目前正在德国进行的公共财政管理改革有三个主要的目标: 首先, 增加地方政府财政状况的透明性; 其次, 在财政资源分配上加大管理力度并加强对财政执行的监控力度; 第三, 鼓励地方政府在制定政策时, 采用最新的同时更具有战略性的政策方案。德国公共管理改革的趋势主要集中在财政积累和基本财政支出预算方面。过去实施的财政政策是不公开的财政政策。为了使行政更加透明, 作为公共管理一项重要内容——财政积累也成为了德国某些州制定新标准的内容。由于德国没有统一的适合各地方政府都适用的财政标准, 地方政府就有权对自己的地方行政做出预算标准。例如:在巴登P符藤堡州和下萨克森州实行的地方政府新的预算、财政和报告制度( NeuesKommunales Haushalts - und Rechnungswesen NKHNKR) , 在北威州实行的新的地方财政管理(Neues Kommunales Finanzmanagement NKF) , 在黑森州实行的新的地方预算、报告制度(NeuesKommunales Rechnung und Steuerungssystem NKRS) 。然而, 除了以上三种试点方案之外, 内政部相关部门也正组织专家将这些规则纳入国家的总体框架。下面我们将以北威州作为一个案例, 对新的地方财政管理( Neues KommunalesFinanzmanagement (NKF) ) 进行分析。
在1999 年, 北威州出台了一项用以推广新的财政预算的法案, 按照新的标准制定基本的预算支出和财政积累方案并下发给地方政府, 由于德国实行的是联邦制, 所以由联邦州政府来制定地方政府的财政和预算方案, 同时, 地方政府对财政和人力资源的分配享有自主权。北威州内政部决定与接受改革项目的地方政府进行合作, 同时也让咨询公司参与项目。针对这一项目, 由地方政府制定相应的财政政策, 然后再与咨询公司和内政部进行合作, 这一案例对北威州出台新的法案提供了很好的借鉴。2004 年, 内政部将这一法案按立法程序呈递给国会并请求立法。该法案于2005 年正式颁布, 此后, 北威州的各级地方政府都必须执行这一法案。
根据德国的商业法章程和国际财务标准,NKF 参照私有企业财政积累的方法并对其加以修改, 然后在政府部门中执行。以前实行的不公开的财务制度只体现了货币价值, 导致了资源利用的浪费, 地方政府对政策的执行缺乏绩效评估。NKF 的开发和执行, 使得这一新的财