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日本检察审查会制度及其改革对我国人民监督员制度的启示
邢同宝
为了贯彻党的十六大“关于加强对权力的监督制约”的精神,2003年最高人民检察院部署试行了人民监督员制度,制定了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》) ,首先在山东等10个省、自治区、直辖市部分检察机关进行试点工作,并自2004年10月1日起在全国全面试行。这项制度与日本的检察审查会制度具有很多相似之处,有必要加强比较研究,以便取长补短,促进我国人民监督员制度不断发展完善。
一、日本检察审查会制度概述
日本1948年确立的检察审查会制度,是为了防止检察官滥用检察权,由检察审查会代表国民,对检察官决定不起诉的案件是否正确进行审查的一项司法制度。该制度的产生,与日本当时所处的历史背景密切相关。
(一)检察审查会制度产生的背景
二战之后,日本作为战败国,基本上处于美国占领军的控制之下,表现在司法制度上,深受美国的影响。日本现行的《刑事诉讼法》就是二战之后在新宪法的基础上全面修改而成,基本上是以美国法为模式制定的。美国刑事诉讼法的突出特点是分散性和民众参与性,在司法制度上主要表现为法院地方自治、检察官公选制和陪审制。为了实施日本检察制度民主化,占领军司令部建议日本政府采取检察官公选制和起诉陪审制。然而,由于美日两国的历史以及文化传统完全相异,日本自明治维新以来一直采用仅靠专职的统一司法制度,所以当时的法务厅(现为法务省)经过讨论,以低为由表示反对,认为两种制度均不适合日本国情。通过与占领军司令部协商,为了代替起诉陪审制度,决定采用检察审查会制度。因而,检察审查会制度也是一种妥协的产物。
此外,日本实行检察审查会制度,也是从机制上监督检察官的需要。根据日本刑诉法规定,日本实行所谓的检察官起诉垄断主义和起诉便宜主义,检察官拥有广泛的权限,不仅具有起诉的独占权,而且还被赋予不提起公诉的裁量权。但是,对案件做出不起诉处分就意味着丧失了法院审判的机会。如果检察官根据不当的政治考虑,对重要案件做出不起诉处分,或者为包庇侦查机关、追诉机关内部犯罪而不起诉处分,那么重要的犯人就可能逃避法律处罚。因此,为了防止检察官公诉权的滥用,也有必要建立不当不起诉的审查制度。1948年7月12日,日本《检察审查会法》颁布实施。检察审查会制度正式确立,《检察审查会法》是该项制度实施的主要法律依据。
(二)检察审查会及其职权
日本检察审查会是根据《检察审查会法》设立的独立性机构,由11名检察审查员组成,不受检察机关管辖。检察审查会作为法院预算的一部分向国家申请经费。设有地方法院或者设有地方法院支部的地方,均设立检察审查会,目前全国共有200余处(有的说是201处),其中东京设有第一检察审查会和第二检察审查会。
检察审查会独立行使下列两项职权:一是对检察官的不起诉决定是否妥当进行审查;二是对于如何改善检察事务进行建议和劝告。行使前一项职权时,可以根据控告人、检举人、请求人或被害人的申请进行,也可以经半数以上的检察审查员同意,依职权主动进行。
(三)检察审查员的选任
日本检察审查员的选任,由市或区的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签实施。根据《检察审查会法》规定,具体程序是:各个市或区的选举管理委员会根据选举人名薄的登记数,按照比例抽取检察审查员候补者预定者,从预定者内经过资格调查后,再抽取检察审查员候补者,并制作检察审查员候补者名薄。每年10月抽选检察审查员候补的预备人员,11月抽选检察审查员候补者,12月将检察审查员候补者名薄送交检察审查员事务局。检察审查员事务局根据各市或区送交的检察审查员候补者名薄,在检察审查员缺员时,从中抽选检察审查员候补者,对检察审查会的人员进行补充。被选为候补者后,会收到检察审查会的信,告之被选为检察审查员的候补者并确认是否适合担任候补者。检察审查员属于非常勤的公务员,任期六个月,没有报酬,但是被召集时,支给当日的交通费、伙食费及住宿费等。
根据《检察审查会法》规定,检察审查员从具有众议院议员选举权的国民中产生,但下列人员不能担任检察审查员:①小学未毕业者,但具有小学同等学力以上者,不受此限;②破产后未复权者;③被判过徒刑或者禁锢一年以上者;④裁判官、检察官、律师、都道府县知事、市乡村长、法院职员、检察院职员、警察、军人等。
(四)检察审查会会议制度、审查程序及效力
检察审查会会议是检察审查员行使职权的主要形式,每次开会前,首先由11名检察审查员进行宣誓,