文档介绍：王海光***@2011-12-1019:47 1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度,规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度,目的是“既不能让城市劳动力盲目增加,也不能让农村劳动力盲目外流”。注1从而彻底改变了中华人民共和国成立以来人口自由迁移的政策法规,标志着当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。城乡二元户籍制度是计划经济时期的一项核心制度。这个制度的建立,既不是自晚清以来中国法律近代化过程自然延续的结果,也不是对苏联、东欧的人口管理模式简单的制度移植,更不符合人民民主的共和理念。中共对农民的重视程度远远超过苏联共产党,但执政之后,却采取了把农民堵在城外的政策。这个变化是“一五”时期实施重工业优先的国家工业化战略,全面移植苏联体制所带来的。国家为有效地为工业化提供内部积累,推出了统购统销政策,加快农业集体化的步伐,遂使城乡冲突日趋激烈。在处理城乡冲突中,一个比一个严厉的限制人口自由流动的政策出台,最后形成并确立了城乡二元户籍制度管理体系。一、治安户籍制度的初步建立新中国户籍建设的制度理念,与国民党政府“户政为庶政之母”的观念大不相同,目的要求是非常朴素的,即所谓“保护好人,限制坏人”。户口管理的最初功能,主要是进行政治控制和维护社会治安,通过户口登记来发现和控制敌人。1950年7月召开的首次全国治安行政工作会议指出:“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环,是治安工作的基础,在人民的国家机器中起着重要的作用。”并要求户口工作“成为公安保卫工作中有力武器之一。”注2这个户政工作思想体现了新中国巩固政权的政治需要,户政性质上同属于苏联、东欧等社会主义国家的治安户籍制度。新中国户政制度的建设,体现了新政权施行政治控制的需要。城市是国家的政治、经济、文化的中心,在国家管理层次上处于社会控制链条的高端,农村则处在这个链条的低端。所以,国家户政建设步骤,是先城市、后乡村;具体内容,是从重点人口的管理,再到一般户口管理;完成期限,确定以十年时间完成全国户口登记制度。注3 新中国的户政建设是在巩固新政权统治的******运动中开始起步的。户籍管理的任务主要是对政治性和社会性嫌疑人员加以控制。1951年7月,公安部颁布《城市户口管理暂行条例》,统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。各地将镇反运动和户口清理相结合,建构起了对危害新政权统治的敌对分子进行政治控制的管制系统。注4 镇反运动结束后,专政机关的政治控制活动转向制度化和规范化。按照中央有关部署,户口建设的中心是大、中城市,工矿地区,军事要塞及沿海边境地区的重点人口管理,规范和严密大、中城市的户籍管理,在农村的户口登记问题尚未提上日程。 1953年的全国第一次人口调查和第一届基层选举,在为召开第一届人民代表大会作普选准备的同时,也强化了户籍工作在治安管理的作用。中央公安部1954年7月的一份内部报告中讲:“只有做到人人有户口,彻底消灭漏口、漏户,才便于发现与控制***分子和刑事犯罪分子,才便于寻找通缉罪犯,才能有效地达到严密社会面的控制。”注5  新中国初期,农村人口向城市迁徙比较自由,实行的是迁徙证制度,对在城市有生存基础的居民都准予入户。1954年,第一届人大通过的五四《宪法》第三章第九十条明文规定:“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”注6  在《宪法》制定后,国家加快了各项法律制度的建设步伐。1954年12月20日,内务部、公安部、国家统计局下达《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》。通知要求:各地民政、公安、统计等有关部门共同配合,把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来,以适应国家各项建设的需要。从形式上看,1954年以后加紧户籍制度建设的这些举措,反映了宪法制定后进一步健全国家各项制度,全面建立户政体系的法理性要求。但实际上促使国家重新对户籍制度建设工作加以重视的现实动因,主要还是日趋激烈的城乡冲突。新中国第一次城乡冲突出现在1952年,直接导因是“三反五反”运动。“三反五反”运动在政治上打击私人企业的同时,也破坏了城镇原来的工商业基础,造成了大量城镇失业人员。为解决城镇劳动力结构性短缺和大批农民涌入城市的问题,政府开始对农民进城就业加以行政干预。 1953年4月17日,政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》,要求各级政府劝止农民自行进城找工作,动员滞留在城市的无业农民回乡。注7虽然这时的措施还只是比较缓和地“劝止”和“动员”,但必须限制农民向城市自由流动的意图是非常清楚的。随着新中国开始实行重工业优先的工业化战略,全面移植苏联体制,城乡冲突的性质又有了新的变化。这个在新的制度基础上发生的城乡冲突,深刻地反映