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农村公共产品供给与政府治理模式的转型
绪论
农民负担过重一直是学术界研究的热点问题。就农民负担过重的原因而言,目前学术界主要有四种观点:一是农村产业结构不合理,农业产品结构趋同性造成农产品价格不高,相对于生产成本增加,出现农民增产不增收。二是农村税费改革不到位,地方乱收费、乱摊派问题没有得到根治,加重了农民负担。三是县乡基层政府机构庞大,财政供养人员过多,地方政府为解决人员经费,增加向农民收费和农民的负担。四是农村公共产品供给扭曲,中央与地方的分税制改革带来的一个直接后果,就是中央政府放弃了对农村公共产品供给职能,将自身功能转嫁给地方政府,地方政府因财力不足以及逐利动机驱使,不仅将有限的公共资源转向工业和城市,而且不断汲取农村剩余资源;农民出于生产和生活的需要不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位,形成公共产品供给的“个体化”,加重了农民负担。
我国已经进入了“工业支持和反哺农业、城市辐射和带动农村”的发展阶段,重构农村公共服务供给体制成为推动城乡经济社会协调发展的迫切任务,为此,本文从探讨公共产品和农村公共产品基本概念及其范围的角度,提出应建立政府、市场、社会三元合作或中央政府、地方政府、社区组织合作的供给体制;其关注点是,如何解决三元主体的合作问题即建立合作机制问题,合理定位中央政府、地方政府、社区组织的功能边界,按照政府治理的改革趋势,选择公平、合理的农村公共产品供给模式,构建和谐、稳定的小康大同社会。
(一)公共产品的基本概念
1、公共产品的基本概念及其特征
公共产品“是由政府所生产和提供的,用于满足全体社会成员共同需求的产品和劳务”[1],公共选择学派的奠基人布坎南把公共产品界定为“任何由集体或社会集团决定,为了任何原因,通过集团组织提供的物品或服务
”。由此可以看出公共产品具有非排他性、非竞争性、自然垄断性以及收费困难等基本特征[2]。与公共产品相对应的是私人产品,即具有消费上的竞争性和排他性特征的物品。因此由于公共产品的基本特征,决定了公共产品一般由政府或其他部门提供,政府的基本职能即为提供公共产品。而私人物品的效用边界清晰,决定市场是提供此类物品的最佳方式。
因为公共产品具有非排他性等四性特征,决定了人们在消费这类产品时,往往都会有不付费的动机,而倾向于成为免费搭乘者,这种情形不会影响他人消费这种产品,也不会受到他人的反对(由公共产品的非竞争性特点所决定)。在一个经济社会中,只要有公共产品存在,“免费搭车者”就不可避免。这样,私人企业如果提供公共产品,就无法收回成本。同时,由于公共产品的个人消费“量”是不确定的,价格机制不能有效发挥作用,竞争市场上一般无法提供这类产品,就像经济学家所说的,竞争性的市场不可能达到公共产品供给的帕累托最优,无法满足社会对这类产品的需求,因此,需要公共经济部门介入——用税收手段来集资,提供这些产品。
2、我国公共产品的供给变迁
不论是从公共产品的特点的角度,还是从历史发展过程中的生产力水平状况出发来说明政府提供公共产品的必要性,或者来说明政府存在的理由,都会得出一个基本相同的结论,就是这种制度选择的目的无疑是为了满足社会需求和公共安全的要求。相反的结果是,所有的社会成员都成为免费搭车者,市场制度内不能有效提供任何公共产品,最后没有一个人能享受到公共产品的好处。显然,如果没有适当的制度安排,没有另外一些人和组织提供这些产品,可能造成社会福利的大大降低(如社会保障),也可能造成社会危机,社会将为此付出更
①〔中〕樊勇明杜莉等编辑《公共经济学》,复旦大学出版社2008年4月第二版,第47页
②﹝中﹞陈振明主编《公共管理学》,中国人民大学出版社2003年4月第二版,第7页
大的代价。我国的经济体制经历了从计划经济到市场经济的过渡,公共产品的供
给制度也因此发生着变革。在计划向市场过渡阶段,计划与市场并重的指导思想下,公共产品的供给仍是单一的公共生产和提供,但开始考虑成本的补偿。随着社会主义市场经济向纵深发展,市场经济目标的确立和私人利益的凸现,以及国
家财力的相对紧缺,人们开始考虑市场与政府的关系问题,并开始重新界定市场经济条件下的政府职能。国家财政开始向“公共财政”的方向努力,力求改变长期以来“全能政府”的观念,打破事无巨细,包揽一切的财政支出格局,向“公共政府”迈进。财政以“满足社会公共需要”为任,“以市场失灵”为界行使其职能,在公共产品的供给制度上则表现为政府、市场与私人供给的结合。对于公共产品,特别是具有混合性质的准公共产品,因其具有私人提供的可能性,当允许和鼓励私人投资的成分,这在另一方面也解放了国家的财力,政府可以集中财力加强重要、关键产品的宏观调控。
3、我国公共产品供给存在的问题
近年来我国公共产品的供给总量仍是不