文档介绍：中国公共政策实施中的% 政策空传& 现象研究
李瑞昌!
%% 2 摘要3 中国公共政策实施过程包括三部分' 政策文本流变# 职能部门政策
实施行动和公众参与活动! 与此同时" 政策实施也包括政策流# 过程流和资源流
的三流合一过程! 当政策文本不能转化为具体实施行动" 以及政府职能部门与社
会不能有机互动" 政策目标达成度低" 政策实施呈现为象征性执行" 就出现政策
实施中的% 空传现象& " 简称% 政策空传& ! 本文从利益视角# 府际关系视角和政
策背景视角展开对% 地沟油& 整治与餐厨废弃物管理政策的实施过程分析后认
为" 政策空传的原因有三个方面' 一是地方政府是中央政府代理人的角色与科
层结构中的层级节制原则之间的内在冲突" 导致公共政策实施形式千差万别"
且没有真正落地$ 二是政策目标缺乏逐级量化# 政策工具短缺" 尤其是科学技
术缺失" 造成自上而下的政策实施的形式主义严重$ 三是协调机制不足也导致
了多个行为主体共同实施公共政策时合作不力" 政策实施网络也因协调不畅而
难以形成合力! 而要根治公共政策空传现象关键" 在于确定政策实施中不同层
级政府的责任!
2 关键词3 政策空传%政策流%过程流%资源流
2 中图分类号3 D:$"J#%%%%%%% 2 文献标识码3 U
2 文章编号3 #:&K 3!K': (!"#!) "$ 3""W( 3!&
! 李瑞昌" 复旦大学国际关系与公共事务学院" 副教授! 感谢竺乾威教授# 唐亚林教授#
刘建军教授# 李春成副教授# 陈水生博士" 以及比较公共政策研究小组成员的诚挚批评和建议!
感谢匿名评审人的意见!
基金项目' 国家社科重大项目(#"`4R""() 和复旦大学('W 工程三期整体推进社科项目
(!"##EVSXaD"#$)!
公共行政评论!"#! 年第$ 期%)
"专栏
一# 问题的提出
政策实施是政策工具运用和政策目标落实的过程" 是决策意图实现的最为重
要的# 实质性的环节! 同时" 政策实施是政策文本从决策者向执行者传递的历程"
也是行政权力作用于行政相对人的末端" 还是公民需求的兑现阶段! 因此" 研究
中国公共政策的实施对于治国理政# 施惠于民具有重要意义!
政策实施研究兴起于!" 世纪&" 年代的西方尤其是美国公共政策学界" 并形
成一波又一波研究热潮! 而点燃这场% 实施研究运动& 火炬的就是#('K 年加州大
学的普雷斯曼和威尔达夫斯基( 6+122F5. R H-745T2b9" #('K) 的专著+ 实施---
华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的, ! 自此而始" 西方国家在政策实施的研
究方面逐渐形成三代不同风格的研究! 第一代研究的主要特点是偏重政策执行实
务# 个案研究" 代表人物有普雷斯曼和威尔达夫斯基! 这一代研究的主要贡献在
于强调政策实施与政策目标的实现是一种非线性关系" 其研究具有开拓性意义"
也大大拓宽了政策研究视野! 但是" 第一代研究的缺陷也是显而易见的" 如' 因
囿于小个案分析" 难以从经验分析中提炼出普遍性和代表性的理论框架! 第二代
政策实施研究试图弥补第一代研究留下的缺陷" 研究者们已经认识到政策执行会
随着政策实施的时间# 政策类型以及执行机构的不同而变动" 侧重于促进和阻碍
实施的变量因素分析" 形成执行过程的多样化视角" 其中萨巴蒂尔和马兹曼安
( E5?5=-1+Rc5`F5.-5." #('") # 霍金和波特( V_1+. R 6*+=1+" #('#) 是该时期的
主要代表人物! 第二代研究的主要问题在于" 该时期并没有就政策实施的内涵形
成共识" 也没有对形形色色的实施理论和影响变量总结出令人信服的理论模型和
关键性变量! 第三代研究路径将量化研究与质性研究结合起来! 此路径有别于前
两代研究" 主张建立动态的实施图景! 也就是说" 它强调运用混合方法以建立一
个整合模式来研究复杂的# 多层次的# 多变量的实施问题" 这种混合的方法就是
改变过去单一运用量化或质性方法的弊端" 综合运用量化研究和质性研究" 甚至
将两者整合起来( M*//-. 1=57G" #((") ! 但是" 目前从事第三代研究的人并不多!
&* 公共行政评论!"#! 年第$ 期
中国公共政策实施中的% 政策空传& 现象研究"
政策实施偏差( LF>71F1.=5=-*. /5>) 是三代政策实施研究者始终关注的长青议
题( ;lN**7" #((&) ! 所谓实施偏差是指政策产出( 6*7-89*<=><=) 与政策结果
( 6*7-89*<=8*F1) 之间不一致! 政策产出是政策决策后所