文档介绍：西方行政诉讼的主管机关——兼论对我国行政诉讼制度改革的启示
关键词: 行政法院/普通法院/行政裁判所/行政法法官/行政判例
内容提要: 英美法系国家和大陆法系国家的行政诉讼主管机关分别代表了普通法院模式和行政法院模式。两者在设置的理念上体现了分权和制衡的思想,在功能上体现了控权与维权的平衡,在运行中发展了行政判例制度,较好地实现了行政审判的独立性与专业性的协调统一。我国在行政诉讼制度的改革中应借鉴西方的成功经验,强化对行政权的监督和对公民权的救济,满足行政审判的独立性要求,顺应行政审判专业化的趋势,并在司法实践中逐步发展行政判例制度。
行政诉讼的主管机关是指法律规定的行使行政审判权的主体。在现代法治国家,行政诉讼的主管机关不仅是司法审查权的载体,也是行政审判体制的核心,其构造和运行直接体现着一个国家行政诉讼制度的特点。在西方,以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代表的普通法系,被公认是对世界影响最大的两大法系。这两大法系在行政诉讼主管机关方面分别代表了行政法院模式和普通法院模式。通过对两大法系国家行政诉讼主管机关的深入分析,可以从中探寻其所遵循的共同规律和发展趋势,并为我国行政诉讼制度的改革提供有益的启示和借鉴。
一、大陆法系—以法、德为代表的分析
(一)法国:行政性质的行政法院
法国是世界上最早建立行政法院的国家,开创了行政法院制度之先河。法国行政法院的建立,乃是基于大革命时期他们对三权分立学说的理解和对司法机关的普遍看法。[1]在资产阶级革命前,法国处于旧君主时代,普通法院是封建势力的顽固堡垒,对行政拥有某些干预权。为维护封建统治,国家采取了一些有利于新兴资产阶级的措施,而普通法院则百般阻扰,因此行政部门与法院之间逐渐产生了不信任关系。大革命胜利以后,法国所颁行的《人权宣言》第16条规定,凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上,就是行政机关和司法机关相互独立,普通法院不能干涉行政,因此不能审理由于行政事项而发生的诉讼。这一指导思想直接推动了1799年法国行政法院的诞生,开创了行政法院制度之先河,奠定了世界上最为典型的普通法院与行政法院并立的二元司法制度。此后,法国行政法院又先后经历了保留审判权时期(1799-1872年)、委托的审判权时期(1872-1889年)、取消部长法官制(1889年以后)三个阶段, [2]从最初的行政法官制,发展成为行政法院审判制,取得完全独立于实际行政的地位。此后,又进行了多次的改革,进一步调整和完善了行政法院的组织和职权,且一直延续至今。
经过二百多年的发展和完善,法国行政法院逐步形成了完备的组织体系。法国除设置了普通的行政法院外,还设有专门的行政法院(只就某类或者某几类特殊性质的行政争议享有管辖权,如审计法院,各种职业纪律委员会)。普通行政法院包括最高行政法院,8个上诉行政法院,33个地方行政法庭。最高行政法院的职权包括咨询、审判、裁决行政法院系统内部的管辖权及指导下级行政法院工作四个方面。最高行政法院受理行政诉讼的权限,以法律所规定者为限,成为特定权限的法院。为了减轻最高行政法院的负担,加速行政诉讼的进程,法国在行政法院系统内创设了上诉行政法院。上诉行政法院没有初审管辖权,而只有上诉管辖权,对于地方行政法庭、行政争议庭的上诉案件,除由最高行政法院管辖外,都由上诉行政法院管辖。行政法庭对行政争端有普遍管辖权,凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼都由它们管辖。
法国的行政法院虽然数目繁多、种类繁杂,在组织、职权、程序和重要性上也异彩纷呈,但都具有某些共同的性质:一方面行政法院是一个审判机关;另一方面行政法院是一个行使审判权的行政机关。[3]经过长期的历史演变,法国的行政法院虽然在实质上已经完全司法化,其客观公正性、独立性也得到了人民的普遍认同,但行政法官并不作为独立的主体发挥作用,从而有别于普通的法院及其法官。
(二)德国:司法性质的行政法院
德国行政法院的建立虽然深受法国资产阶级革命与行政法律制度的影响,但其建立的最初缘由乃是在于行政审判的专业性要求和他们对分权学说的理解。[4]1863年德国巴登邦首先设置了第一个现代意义的行政法院。其后,德国普鲁士、黑森等邦也先后建立了自己的行政法院。但在当时,德国还未建立起全联邦统一的行政法院,而只是设置了一些专门的行政法庭,如1870年设立了帝国济贫法庭(Reichsvergungs-gerucht),1873年设立了帝国铁道法庭(Reichsbahngericht) ,1877年设立了帝国专利局(Reichspatentamt),负责管辖某些行政案件。[5]1919年颁布的魏玛宪法是德国设立联邦行政法院的第一个宪法性依据,该宪法第107条规定:
“联邦及各