文档介绍：落后地区财政策略
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从世界范围看,区域经济发展不平衡是一个带有普遍性的现象,除了像摩纳哥、安道尔这样的袖珍国家,几乎所有的国家都面临着程度不同的区域差距问题。20世纪20—30年代以前,西方都把区域差距视为一种暂时现象,相信市场的力量可以自动的消除这种差距,然而现实打破了对市场的迷信。各国政府对国内出现的区域差距没有放任不管,而普遍实行了干预措施,尤其是动用政府资源向欠发达地区提供援助。由于自然、社会条件和政治经济制度的不同,各国在对落后地区实施援助上有各自特点,但是也存在许多具有共性的经验。鉴于政府掌握资源尤其是财政资源的有限性,以及援助政策不适当可能产生的负面后果,因此需要进一步对国家的援助策略进行研究,以提高援助的有效性。
现在,很少有人否定中国日益扩大的地区差距和这种差距可能给社会稳定所带来的严重后果,日益扩大的东西部差距不仅严重地威胁着社会稳定,而且还将影响我国实现全面小康的目标和国家现代化的步伐。争论的焦点不在于要不要解决地区差距问题,而在于怎样解决地区差距问题。西部地区的发展不仅需要国家在政策方面的倾斜和支持,而且还需要国家在财政上的援助,在这一点上已经得到社会各界的广泛认同,但在给予西部怎样的政策支持和如何在财政上对西部进行援助的问题上观点却并不一致。关于政策方面的倾斜与支持问题作者已在另外的文章中进行了分析,本文只对援助西部地区的财政方式进行探讨。
一、对财政援助方式的评析
向落后地区和贫困人口提供必要的援助是国家不可推卸的责任。在当今世界上,援助制度通常被视为一种政府行为,是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。因为,只有中央政府才可能按照整体利益和长远利益的要求以及兼顾局部利益、当前利益的需要,使国家财力在各地区间统筹分配,因此,国家应该承担起对落后地区和贫困人口援助的主导责任。国家的责任不仅体现在推动援助政策和法律的制定与监管运行等方面,尤其直接、具体地体现在国家承担的财政责任上。
这种援助方式的效果不仅取决于中央的援助意愿,而且取决于中央的财政能力。我国作为一个人均GDP还很低的发展中国家,每年能够用于援助西部地区和贫困人口的资金注定不会太多,而需要援助的贫困地区覆盖面又比较大,能够实际投入到每个地方的资金肯定是很有限的。虽然这些年来随着整个国家经济的快速发展,中央财政收入比以前有了较大幅度的增长,但总的来看,中央财政占整个财政收入的比例仍然比较低,而中央开支预算增长比财政收入增长的更快,中央财政赤字也同时出现了快速增长(中央财政赤字由1998年的960亿、1999年的1797亿,逐年上升到2000年的2299亿、2001年的2598亿、2002年预算达到3098亿[1]),能够用于向西部地区转移支付的财政能力仍然有限,与援助需求的差距依然会是巨大的。另一方面,就是国家依靠政策手段和中央的行政权威能够具备相当强的财政吸取能力,国家对西部地区的财政援助也还是有限度的,否则又会出现新的区域矛盾,那就是过多地牺牲东部发达地区的利益,不仅会拖东部发展的后退,而且会引起东部地区的不满。因为,以转移支付为基础的国家援助更主要和直接地表现为一种减高补低、取多予寡,或者说是一种杀富济贫的援助方式,是用东部发达地区纳税人的钱对西部落后地区的捐助。转移支付的过快增长,容易使东部人产生心理上的不平衡,甚至会激化地区间的矛盾,尽管这种转移支付在很大程度上是建立在东部享受了西部没有享受的各种优惠政策尤其是税收优惠政策的基础上。同时,对于西部地区而言,长期依靠国家援助,又容易产生吃嗟来之食的感觉和等靠要的矛盾心理,援助增加了就是国家应该,援助减少了就心理不平衡甚至产生抱怨情绪。结果,在国家援助政策的实施上,如果援助方式使用不当,援助力度把握不好,中央政府往往会扮演两面都不讨好的难堪角色,即东部和西部都不满意,都会抱怨。
这种援助方式的效果不仅取决于中央的财政能力,并且还取决于援助资金使用过程中的分配方式、成本和损耗控制及使用效率。首先,援助政策的实施本身是需要支付一定的成本的。因为在援助对象的选择与确定上,需要投入大量的人力、物力进行调查、统计和分析,以确定这些援助资金给予谁和给予多少,如果不充分获取和掌握这信息,就很容易出现真正贫困的未得到援助,而不该援助的反倒受援助等决策失误。在确定了援助对象之后,要把这些援助发放到受援对象手中,也需要人去作,也需要支付一定的成本。尤其是在援助资源由多个部门分散掌握、分散使用的情况下,援助成本不仅必不可少,而且是比较大的。其次是援助损耗,就像水在渠道里流淌,只要是渠道长了,就必然会出现水的损耗,不管我们如何花精力疏通和加固渠道,这种损耗也难以避免一样,援助西