文档介绍：当代西方行政改革的动因与模式创新
【作者】孙学玉
【作者简介】作者简介:孙学玉,1962年生,现为中共江苏省委党校行政学部副主任、副教授,南京大学国际商学院在职博士研究生。
【内容提要】传统科层体制所固有的或衍生的法律僵化、过分的专业技术崇拜及责任保障机制的丧失,使得这一理想化模式越来越难以适应以信息为基础的现代社会政治、经济和文化发展的要求。在公共选择、管理主义等理论的影响下,预设并付诸实践的市场、灵活、参与和放松管制等四种主要模式引起了人们的广泛关注。它们在组织结构、人事管理、政策制定和公共服务等方面的价值选择,以及所表现出的差异、暴露出的问题,对于中国行政改革目标的制定和具体实施都具有重要意义。
【正文】
与经受多次身份争议和生存危机考验的行政科学理论一样,行政管理在组织结构、人事管理、决策制定及公共服务等领域也饱经严峻考验。行政传统思想和一些被视为“金科玉律”的古老原则、管理信条的权威性日渐衰降。尤其是随着亚洲新兴工业化国家强政府干预下的市场经济模式在“金融风暴”中的动摇和冲击,以大工业时代的管理思想和观念为范本的经典科层制模式变得越来越不像以前那样受人推崇了。许多国家面对僵化的科层体制所带来的财政、管理和信任危机不得不藉助新的思维,在新的领域寻求新的行政路标、行政模式和发展动力,力图使窘迫的行政活动跳出泥淖、摆脱困境,更富生机和活力。本文正是从这一时代背景出发,从分析传统体制的困境入手,梳理各类创设模式在结构、管理、决策与公共利益之间的关系,分析比较各类模式之间的差异与价值取向,寻求对我国行政改革的有益启示。
科层制的困境:行政改革的动因
科层制是基于“烟囱工业时代”特征对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。在这种体制下,官吏以法律形式承担一定权限的任务,不仅享有发号施令的权力,而且具有按照规定自由支配的强制手段;科层组织内部层层授权,下级对上级严格负责,“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”(注:戴维·奥斯本等著:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社1996年版,第16页。);由于各种严密法律规范的制约,官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动。人们认为官僚体制意味着组织方式的理性和效率,是极权主义统治滥用权力的取代物,是指挥和控制现代社会最有效最标准的方式。它给政府带来的逻辑规范就像装配流水线给生产企业带来的逻辑规范一样。马克斯·韦伯坚信,“推进官僚主义制度的决定性理由一直是超过其它任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本,在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点”(注:戴维·奥斯本等著:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社1996年版,第13~14页。)。“行政任务的发展永远是行政管理官僚制度化的适宜土壤”(注:[美]:《公共行政学》上册,中国社会科学出版社1988年版,第80页。),“不管人民对官僚制度的弊端发出多少怨言,但如果存在着哪怕是片刻的设想,意味着持续的行政管理工作,除了通过在办公机关中工作的办公人员去进行这种办法外,可以在任何其它地方去完成,那将是一种十足的幻想。”(注:戴维·奥斯本等著:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社1996年版,第6