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行政指导性案例的实践困境与路径选择
作者:胡敏洁

摘要: 基于行政不同于司法的特性,为规范行政权的行使,各地开始相继建立行政指导性案例制度。然而,在包括选取主体、遴选案例标准、是否应当公开以及具有何种拘束力方面,各地做法尚未统一。因此,针对这些问题,在未来的制度变革中应当加强遴选主体的多元化、强化理由说明并逐步公开指导性案例,同时也应赋予行政指导性案例相应的拘束力。
关键词: 行政;指导性案例;制度完善

近年来,我国的案例指导制度已有较多实践。2010年11月26日,最高人民法院发布了关于案例指导工作的规定,其后最高人民检察院也出台了相关规定。迄今为止,法学界的探讨更多地集中于司法领域的指导性案例,对其用语选择、遴选程序、适用效力等问题众说纷纭。[1]但如果将目光转至中国丰富的行政管理实践,便可发现其间也正活跃着“指导性案例”的身影。然而,各地做法却并不统一且存有诸多不同之处。在案例遴选主体、遴选标准、拘束力等方面,究竟应当如何选择与定位,这关系到我国未来行政指导性案例制度建设的方向与进路。
一、行政指导性案例的实践
早在2007年,辽宁省为了规范行政处罚裁量权的行使,解决实践中处罚标准不统一的情形,便在该省推行了“行政处罚先例”制度。河南省、湖南省也在类似的背景下引入了该制度。除了这些立法明文规定要建构行政指导性案例的地区之外,大量的行政实践部门也在其领域内发布着各种行政指导性案例。这为我们展现出一幅不同于“两高”指导性案例的画面。
(一)河南经验:行政处罚中的指导性案例
河南省将行政指导性案例集中于行政处罚领域,旨在规范行政处罚裁量权。该省卫生、旅游、环保、交通、地税、审计等部门均出台了更为细化的行政处罚案例指导规定。例如,《河南省水行政处罚案例指导制度》规定,“水行政处罚案例指导是指省级水行政主管部门对本系统办结的典型水行政处罚案件……参考指导性案例作出的水行政处罚,在处罚种类、幅度及程序等方面与指导性案例一致或基本一致,体现同案同罚。”可以看出,较之司法裁判对“同案同判”效果的追求,在处理相同或者类似案件时,行政机关也有着类似企盼。
进一步,《河南省水行政处罚案例指导制度》规定对行政指导性案例的选取、案例评析、案例公开等都加以了详细规定。例如,规定指导性案例的内容应包括案例标题、案情介绍、处理结果以及案例评析4项,这意味着作为指导性案例的“评析”部分可发挥某种影响力。具体到行政指导性案例的效力,则认为相关部门“可以参考省水行政主管部门的指导性案例,但是不宜在水行政处罚文书中直接引用”。
(二)辽宁经验:不断修正的行政“指导性案例”制度
2007年,辽宁省出台的《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》规定:“建立行政处罚先例制度。行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定,应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。适用先例制度的对象,应当是事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错相当的违法行为。
……结果应当使违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或基本一致。”
形式上,辽宁省的做法以“先例”为表征。采用先例的用语看似沿袭了英美法的先例规则,但英美法的“先例”多为自发形成,而且会因为相对人的