文档介绍：审计研究报告
第9期
审计署审计科研所 2014年2月24日
关于审计全覆盖的实现路径探讨
审计全覆盖是新形势下完善国家治理的要求,也是审计机关在新的起点上全面有效履行法定职责的自觉选择。实现什么样的全覆盖,如何实现全覆盖,在一定程度上影响着。本文将在上篇对审计全覆盖初步探讨的基础上,重点研究实现审计全覆盖的路径选择。
实现审计全覆盖,首先要厘清并处理好几个关系:
一是审计全覆盖与突出重点的关系。突出重点一直是且永远是审计工作的重要指导方针。不能否认,审计全覆盖与突出重点是有矛盾的,但二者既相互对立,又相互依存,是一个有机统一的整体。我们突出的重点,是全覆盖视野下的重点,是在全面审视、评估分析基础上确立的重点;我们要实现的全覆盖,是有计划、有重点的全覆盖,而不是胡子眉毛一把抓、西瓜芝麻一起拣。其一,要确保重点领域,重点行业,重点单位,重要公共资金、国有资产和国有资源的审计全覆盖,以保障正义。其二,要努力消除盲点和死角,不让任何不法行为游离于审计监督之外,特别是那些数量不大影响大、重要程度不高关注度高的资金和事项。其三,要逐步扩大覆盖面,直至实现审计全覆盖。实现全覆盖是一个过程,不能奢求一步到位。要从实际出发,根据需求,有计划地循序渐进,分步实施,最终达到形式上的全覆盖与效果上的全覆盖的完美统一。
二是审计全覆盖与审计质量的关系。审计质量在任何时候、任何情况下都是审计工作的“生命线”。没有质量的全覆盖,就是无用功,毫无价值和意义。实现全覆盖,绝不能以牺牲审计质量为代价,盲目求数量、赶进度,蜻蜓点水,浮光掠影,把必要的审计程序简化了,重要的审计延伸放弃了,审理复核从简了,审计整改放松了,审计成果开发省略了。这样,既不能真正发现问题,更不能有效解决问题。有了覆盖面,却忘了“我是谁”,丧失了审计的本质意义。实现审计全覆盖决不是不要质量,恰恰相反,是对审计质量提出了更高的要求,是通过全面履行审计监督职责,进一步提高审计工作的有效性。
三是审计全覆盖与资源保障的关系。面对审计全覆盖的要求,不少人像遇到一道无解的方程而陷入焦虑,其中,资源保障就是一个难以逾越的坎儿。以现有的审计资源,目前的覆盖面已让审计人员焦头烂额、疲于奔命,实现全覆盖岂不是天方夜谭!资源短缺确是一个无可回避的现实问题,而且短期内不可能有根本性的改变。遇到新的任务就要求扩编增员,或大规模调用内部审计、社会审计人员,或削弱综合、服务等部门工作,集中全部资源支援一线,都是不可持续的、非常规的做法,无法从根本上解决问题。因此,当前解决全覆盖与资源保障的矛盾,要调整一下我们的思维方式。其一,小步快跑,避免大跃进、放卫星式的全覆盖。俗话说,吃饭穿衣量家当。要积极进取,但要脚踏实地,从现有审计资源出发,通过科学规划,创新方法,提高效率,实现内部挖潜,一步步向着既定目标扎实推进。其二,做好加法和减法的工作。在实现审计全覆盖的过程中,一方面要千方百计扩大审计资源的增量,调动一切积极因素,整合一切可以整合的力量,为全覆盖提供必要的支撑;另一方面,要转变观念、勇于创新,对一些大量占用审计资源、同质
性很高、成效又不大的审计类别,如部门预算执行审计、领导干部离任审计等,应大胆削减数量,把节约下来的资源投入到扩大覆盖面上。
基于以上分析,我们认为,审计全覆盖的实现路径主要包括以下各点。
一、从摸清审计情况入手,为全覆盖提供决策依据
实现审计全覆盖,要求把全部审计对象纳入监督视野,准确把握应覆盖情况、已覆盖情况及其实时变化情况,为审计计划制定等决策提供参考依据。在当前经济社会快速发展、各项改革全面深化的背景下,被审计单位的数量、种类及内部情况几乎每天都在发生着变化。因此,利用现代数字化技术,建立被审计单位信息数据库,就显得十分必要。
一是尽可能收集审计对象最新情况,开发利用已有审计数据资料。审计机关应定期与被审计单位主管部门联系,取得相关资料,摸清被审计单位底数。尤其对于主管部门较多的各类专项资金和政府投资项目,要多方调查,确保从源头上实现总体把握。如从财政税务部门取得本地区年度财政财务收支情况、全部预算执行单位和纳税企业名单等信息,从发展改革等综合性经济管理部门取得本地区项目建设规划和在建项目等情况,从被审计单位取得单位基本情况等。全面掌握审计对象信息,不仅要注重收集整理审计对象等外部单位提供的数据,还要充分利用审计机关内部资料,如审计机关在历年审计中积累的包括审计信息、审计报告、审计决定、审计统计报表等资料中的数据。
二是对被审计单位信息数据进行整理分类,设定相应的动态管理层级。通过对获取的被审计单位信息数据进行综合分析,依据相关标准合理取舍后建立被审计单位基本情况信息数据库。在避免产生数据冗余的前提下,根据审计工作