文档介绍：中西政府预算比较研究
有没有独立的政府预算理论体系,至今尚是一个争论不休的问题。但无论怎样,至少可以这么认为,一个独立的、新的政府预算理论体系尚在探索之中,由此决定了本章关于政府预算基本理论的评析也是不完整的。笔者在这里着重讨论四个方面的问题,即政府预算渐进主义的不同探索、“政府预算”还是“国家预算”、政府预算与征税依据理论、不同的复式预算制度。
中西双方在政府预算实践中都存在渐进主义,也都进行过克服渐进主义的努力。“政府预算渐进主义的不同探索”,涉及对政府预算渐进主义的评析、有无独立的政府预算理论体系,以及相关研究进展状况的讨论等内容。“‘政府预算’还是‘国家预算’”这一问题,涉及本文研究的主旨——中西政府预算比较研究。同时,这一问题又带有很大程度的中国特色,与我国当前正在进行的政府预算制度改革存在着一定的关系。有国家就有税收,然而,如何对征税的合法性予以合乎情理的说明,则始终是一个重要的理论问题。财政史上,政府预算制度的创立,最初是始于国王征税权力的转移,是与征税依据引入市场因素直接相关的。从这个角度看,重新审视征税依据的各种理论观点,有益于深化我国政府预算制度改革。本章最后一节的内容,是有关复式预算制度的讨论。在对中西双方现行复式预算制度进行评述的基础上,笔者着重讨论有关复式预算制度改革的若干代表性的观点。
一、政府预算渐进主义的不同探索
政府预算渐进主义(下称“渐进主义”)的弊端在理论上已渐为人们所认识,但在实践上,这一理论却仍然顽固地存在着,这是因为预算太复杂了。有没有独立的、新的政府预算理论体系?如果应该有的话,政府预算理论体系构建现状怎样?对上述问题的初步探讨,构成了本部分的内容。
在渐进主义日渐式微的今天,有没有独立的、新的政府预算理论体系?本人认为应该有,但至今为止尚未形成。造成这种状况的原因可以从理论研究与预算实践两个方面来剖析。
从理论研究上看,学者们大多是用某种肢解的方法来研究政府预算的:(Irene S. Rubin,1988,p2)(1)政府预算研究涉及包括公共管理学、政治学、会计学、经济学等在内的多门学科,学者们为了各自目的而从单一学科入手进行的研究,往往使得预算研究支离破碎;(2)政府预算的规模与公众对政策的关注,要求学者进行相关研究。这样,学者研究政策问题,缺乏一个长期的研究机构与方法将不同的研究综合起来;(3)政府预算自身也是各自为政的,预算的不同部分有着不同的特征,对预算某一部分适用的理论未必适用于它的另一部分。
从预算实践上看,政府预算往往是人们关注的焦点,是各种利益交叉综合的地带,正如Irene S. Rubin(1988,p1)所认为的那样,预算是一个错综复杂的领域。政客把预算视为一种与政治权力和政策控制相关的资源,政客影响预算分配,就能得到更多的支持;公众重视预算,是因为他们想知道由谁纳税和纳多少税,钱又花到哪里去了;官僚对预算也有兴趣,因为他们要匡算收入,要提出支出建议,并要编制预算和管理预算。
由于政府预算在理论研究上受主观与客观因素的影响,在实践上错综复杂与引人关注并存,再加上原有渐进主义理论已为世人所诟病,所以亟需新的政府预算理论体系。然而在西方,新型的政府预算理论体系仍在艰难地构建之中。就我国的实际来看,改革开放前,国家预算是国家的基本财政计划,是国民经济计划的重要组成部分,反映着基本的财政分配关系。此时所谓的国家预算理论体系,大体上就是指预算过程,即预算编制、审批、执行、监督与决算,等等。改革开放后,我国的政府预算改革一直未有重大的进展,直到近年改革才进入了一个新阶段。这种状况反映在理论上,是相关理论研究严重滞后于改革实践。这样,我国新型的政府预算理论体系也尚未形成。我国目前流行的《政府预算》、《国家预算》或《预算管理》的教科书,内容大体上仍是预算过程加上预算管理体制等。但是,前者只是政府预算理论体系的一部分,而非全部;后者严格地说主要是《财政学》的内容。
“政府预算渐进主义”是一种关于预算过程的理论,它兴起于20世纪60年代中期。Aaron Wildavsky(1964)的《预算过程的政治学》(The Politics of the Budgetary Process)与Richard Fenno(1965)的《预算的力量》(The Power of the Purse)两本书,是渐进主义的开山之作,具有重要的理论与实践意义。渐进主义也由此成为政治学中极具影响的范式。
渐进主义预算理论的基本含义是:(1)人的智力有限,时间也有限,无论对谁而言,政府预算规模都太大了,没有人能够考虑到整个预算,具体到预算的方方面面。因此,对政府预算的审核,主要是比较去年预算与今年建议数的异同。今年建议数是在去年基数上渐进产