文档介绍：国土空间规划体系中的城市规划初论
摘要：现阶段，国家关于统一规划体系与统一国土空间规划体系的顶层设计已
经完成，在当前及未来一段时期内，需要进一步深化规划体系改革，明确国土空
间规划体系中城市规划的地位和作用。建议在市县级国土空主体功能区在国土空间方面的战略性、基础性和约束性作用，按照不同区域的主
体功能定位，进行科学的资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，实行差
异化的国土空间利用和开发。其二，制定主体功能区战略。按照优化开发、重点
开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施国土
空间的分类管理政策。其三，“三区三线”协同划定。在国家层面和省级层面，在
保障国家生态安全、粮食安全、城乡安全的基础上划定 “三类空间”和“三条红线”。
在城市层面，进一步落实国家和省级主体功能区战略，细分生态和农村“两类空间”
和生态保护和永久农村地区“两条红线”，在此基础上准确划定城镇建成区及其边
界，从城镇土地开发效率和城镇建设安全的视角划定城镇刚性增长边界和弹性增
长边界，为推进国家城镇化战略服务。其四，空间要素的有效植入。国土空间规
划，说到底是空间要素的科学利用和规划，包括政府辖区空间的有效或高效利用，
也面临更大范围内水、交通、环境、社会和文化资源的分享使用。有效植入这些空间要素成为国土空间规划的核心内容。
3 从空间规划到国土空间规划
转变规划理念
为了改变这一现状，就必须改变国土空间规划的发展方向，使国土空间规划
的理念能够更加多元化，能够适应各个不同的人群。新型的国土空间规划理念，
主要提出的思想是以人为本，因为城镇化建设的目的主要是为人服务，为居民提
供更加舒适健康的生活环境及高品质的生活。国土空间规划承担着时代与社会赋
予的艰巨任务，在国土空间规划的转型工作中，相关的规划人员应该在社会问题
的分析方面投入更多的精力，转变传统的国土空间规划理念，从关注人口结构及
规模入手，深入研究社会及居民的多样化需求，将城市与乡村的居民都融入国土
空间规划的体系内，多方面地满足不同人群的需求，更好地建设城市化。
编制理性、科学、实用、可操作的国土空间规划
理性的国土空间规划应该运用社会物理学方法、连续性决策、程序规划方法
（问题-数据采集及处理-目标形成-多方案规划-规划实施-监管与反馈），避免忽
视社会问题、决策者价值观和立场。科学的国土空间规划应注重定性与定量相结
合，综合大数据、系统动力学及其情景模拟。实用的国土空间规划应以人为本和
社会公平理念，解决民生问题、发展和保护冲突问题，强调规划的“公共利益”和
规划师的“价值中立”。可操作的国土空间规划应运用系统论和控制论，建立规划
实施的项目库和区域治理机制设计。
在国土空间规划体系中明确城市规划地位和作用
城市规划在城市发展中起着重要引领作用，主要是指城市总规发挥宏观的“导
控”作用，认识、尊重、顺应自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，统
筹空间、规模、产业三大结构，有效化解各种“城市病”，促进城市治理体系和治
理能力现代化。发挥城市规划在市县国土空