文档介绍：转型期我国农村土地征收制度改革的困境与出路
转型期我国农村土地征收制度改革的困境与出路
中图分类号:F126 文献标识码:A
内容摘要:本文认为,土地征收制度的改革要以民生改善为基础,以土地产权制度为法律依据,以工业化和城市化为现实背景。我国目前农村征地制度对失地农民未起到应有的保护作用,需要以实现“谋民生”作为基本目标,对现行征地补偿安置制度进行改革与完善,进一步达到尊重和保护失地农民合理利益的目标。
关键词:失地农民征地制度土地产权政策转型
当前我国农地征收制度存在的主要问题
(一)土地征收法律关系的主体不明晰,关系内容模糊
根据我国土地管理法等有关法律法规的规定,建设用地的申请者是建设单位,土地征收方案的拟订者是市、县人民政府国土资源行政主管部门,审核者是市、县人民政府,批准者是有批准权的人民政府。在这些行政主体中,究竟谁为被征收土地的农民集体组织、农民和其他土地权利人建立土地征收法律关系的主体,发生征地纠纷时,相对人向何者主张权利,法律制度安排中缺乏明确的界定。同时,在我国现行的征地制度安排中,土地征收法律关系主要体现为上下级行政机关之间的审批关系,但土地征收导致土地所有权的变动,这必然涉及到相对人的权利和利益。为了保证土地征收的合理性,必须使征地法律关系中的相对人享有对土地征收事项的知情权等合法权利,而在我国现行征地制度中,缺乏对上述具体法律关系内容的明确规定。
(二)征地补偿和安置法律关系主体不明确,内容不健全
土地征收权属于国家,征收权在实践中由政府及有关行政机构在服务于公共利益和重点项目的前提下依法行使,被征收人不能拒绝征收行为,只有履行征收的义务。征地制度不完善、公私利益界定模糊不清的情况下,土地征收过程中农民群众参加程度不高,决策过程缺乏民主公正,农民没有任何独立谈判权和监督权,实践中全部由村干部以“集体”名义强制代表。在征地补偿、安置发生争议和纠纷时,争议和纠纷的处理者是县级以上人民政府和批准土地征收的人民政府。在这些因征地所涉及的行政主体中,相对人可以向何者主张权利,法律中缺乏明确的规定。在相对人对征地补偿、安置方案有异议又不服相应机关裁决的,或者相对人没有得到合理补偿时,相对人有什么权利等缺乏明确的规定(衷向东等,2005)。
(三)集体土地所有权主体虚置,农民土地所有权缺失
由于在实践中,“农村集体”或“农民集体”不具有法律上的人格,于是这样的制度为政府和有关行政机构侵害农民土地权益提供了条件。在土地流转过程中,各级政府可以自主决定如何开发、何时开发、开发后转让给谁经营使用,而每个农民不能直接参与和决策,无权抵制政府和有关行政机构的开发权和转让权,农民的自由意志和参与权利被剥夺(何虹,2009)。从县(市)政府、乡镇政府甚至村行政机构都可以随意低价征收农村土地,共同分享土地权利,在农村土地市场发育的过程中,土地的真正所有者农民却不具备市场主体地位和自主决策权利。这种农村土地所有权主体的多元性和模糊性的不正常制度构架,必然导致责、权、利不清,最终使得农民的土地所有权缺失,作为“农民集体”组成要素的农民个体事实上不能履行土地所有权。
(四)征地补偿费的制定过程,未能体现农民意愿
政府向企业征收的征地补偿费往往是低估了土地的实际价值的,并未与集体和农民商量。只有补偿登记之后,征