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基层财政预算决策和管理机制亟需完善
摘要: 近年来在全面推进各项财政改革过程中,预算编制改革也在逐步深化,但当前预算编制质量、效果与形势发展的需要仍有较大差距,从制度上完善预算决策机制,保证预算的适用性和可操作性,维护预算的严肃性,同时加强预算执行管理,规范相关配套政策、措施,全面提高财政性资金的使用效益是基层财政预算质量提高、便于执行的根本途径。
关键词: 完善;预算决策;机制;提高;资金;使用效益
编制财政收支预算,经权力机关批准后严肃执行,是财政部门工作的重中之重。在全面推进各项财政改革过程中,预算编制改革也在逐步深化,但当前预算编制质量、效果与形势发展的需要仍有较大差距。究其原因,从制度上完善当前预算决策和管理,建立具有普遍指导意义又实事求是的预算运行机制,是基层财政预算质量提高、便于执行的根本途径。
一、基层财政预算编制的现状
(一)财政预算构成
2002年以所得税为主要税种的财税体制改革后,上级财政加大了税收集中力度,在财权集中的指导思想下,直接划归基层财政的地方级收入减少,主要税种实行了中央、省、市、县共享,尤以“四税”为重(增值税、个人所得税、企业所得税、营业税等)。财税体制变更使大部分基层财政成为了“补助财政”,在逐步取消农业税后会更突出。
1. 在现行体制下,基层财政预算从内容上包括两方面,即财政收入预算和财政支出预算。收入预算主要由地方级收入和上级补助收入构成,地方级收入是指按财政体制规定纳入预算内管理属地方的税收收入、行政性收费、罚没收入、专项收入、其他收入及体制之外未纳入预算内的预算外资金收入。上级补助收入是指按财政体制规定由上级财政的转移支付和各项结算补助减去上解支出后的净补助数。支出预算主要由基本支出预算和项目支出预算构成,这两部分可形象的比喻为生存和发展,也就是一贯遵循的“一要吃饭,二要建设”。
2. 基层财政预算从资金性质上分为预算内预算和预算外预算,尽管各级财政都倡导和试编部门综合预算,但由于种种原因,预算内外预算仍然是貌和神离,部门综合预算“两张皮”现象没有从根本上得到改变。
(二)财政预算存在的问题
1. 财政收入预算决策缺乏科学依据。财政收入预算仍然是“基数加增长”模式,对于增长比例安排主观意识较浓。财政收入组织由国税部门、地税部门、财政部门共同完成,国税部门、地税部门属系统垂直管理,每年财税工作会后,上级按目标管理办法下达收入计划。财政部门综合平衡后向下一级财政部门提出指导性收入计划,而这一计划往往是上级政府考核下级政府的指标,所以这一指导性收入计划基层政府不得不慎重对待,而作为基层政府主要出于支出需要安排财政收入增长比例。这就戏剧性的出现了三个财政收入计划,从增长比例上,往往按指导性收入计划、本级政府收入计划、税务系统收入计划的顺序呈递减式排列。出现这样情况的根本原因是决策者的出发点不同,税务部门考虑的是收入计划低一些,执行中留有余地,以便完成年初计划并尽可能实现超收。上级政府考虑的是辖区范围内总体经济形势,增加财政收入规模,以逐步提高下级自我保障能力为目标下达的压力式计划。本级政府考虑的是支出需要、财政收入增长的潜力。
2. 财政支出预算粗放,项目支出决策随意性较大。编制财政基本支出预算时,由于公共财政框架尚不完善,界定财政