文档介绍：论基层央行依法行政理念的重塑
胡卫国摘要:当前,我国基层央行主要按照有法可依、违法必究的理念被动执法,就是按照授权,对在工作或检查中发现的问题依法进行处理,并以此规范行政相对人的行为,维护良好金融秩序。但这种理念不足以解决现瞒监管部门私自交割的违法行为”的法律声明。外汇局审核后,按照操作规程为其办理了《外商投资企业外汇登记证》。2007年12月,A公司中方持股人提出申请补办境内居民个人境外投资外汇登记,并提交一份香港另外一家公司C的“代持声明”,称c公司是代理A公司的中方股东持有其外方股东B名下的注册股东,持股比例为100%,也就是说,A公司的所有中外方股份,实际均为中方股东持有。而这份“声明”完全否定了A公司在办理外商投资企业外汇登记时的各项承诺,其外方并购实施者实际为境内居民所设立或控制,与并购标的企业拥有同一管理层,而且没有办理境外投资登记。
当地外汇局发现这一情况后,决定对其进行处理并按照A公司申请,在对其骗取外汇登记行为处罚后,为其中方持股人办理个人境外投资登记。但查阅了《外汇管理条例》以及其他金融法律法规及规范性文件,并没有发现对骗取外汇登记行为进行描述和处理的规定。只有《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十九条的描述与此相近,规定“被许可人以欺骗、***等不正当手段取得行政许可的应当予以撤销”,“被许可人以欺骗、***等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚”。但是,该企业一方面是本地政府重点支持的明星企业,而且“生米已成熟饭”,2892,75万元的“外资”已全额注入A公司,撤销行政许可难以操作;另一方面,对于企业的行政处罚也没有相关的规定,虽然新的《外汇管理条例》第四十八条对“违反外汇登记管理规定”的行为有处罚规定,但按照“法不溯及既往”和有利于相对人的“从旧兼从轻”原则,也无法对其进行行政处罚。也就是说,按照操作规程的规定,不对“骗取外汇登记行为”进行处罚,就无法为企业“补办个人境外投资登记”,但所有的法规,又没有对“骗取外汇登记行为”的准确描述、定性和处罚。如果严格按照规定,那么,对曾有“骗取外汇登记行为”者补办个人境外投资登记的规定本身就不可能实现。

(四)外汇管理法规变化频繁,基层行政执法人员适应难

外汇管理的法规在操作过程中多是以规范性文件作为依据。但由于形势变化等因素,外汇管理政策的规定变化较快,内容繁多,往往旧的规范刚适应,新的规范已经下发。比如2008年,为了适应国际国内经济形势,应对国际金融危机,国家的外汇管理政策从“宽进严出”到“宽出严进”再到“均衡管理”,政策取向在一年内经历三次大调整,外商投资企业实行电子化管理,实行出口收结汇联网核查,进行贸易信贷及外债登记等,频繁的外汇管理政策调整,基层行政执法人员应接不暇。

二、对重塑央行行政执法理念的思考

如果按部就班被动落实央行各项政策规定,就事说事开展行政执法工作,往往难以摆脱这些矛盾和问题的困扰:现实的利益矛盾无法回避,法规自身的漏洞不能随意修补,央行执法时的被动不能寄希望于法规自身的完善。但是,主动灵活的工作,却可以有效规避这些矛盾和问题,弥补法规自身的不足,做到防患于未然。就是说,要从操作层面做出努力,变被动为主动,重塑行政执法理念,提前做好法规的落实。具体讲,改变原来的有法可依、违法必究的被动的行政执法理念,变为以“路径提示”、“预防教育”为主的主动的行政执法理念,主动为银行、企业和个人提供执法帮助,在关键环节、关键问题上提供方向指引,使其按照执法路径的提示安排自己的行为,以行政相对人的不违法和执法素质的提高实现基层央行的执法目标。这样也能有效避免行政执法过程中的尴尬与矛盾。这就要求我们认真落实科学发展观,使工作具有主动性、前瞻性,方法具有科学性、灵活性,操作体现原则性、合法性,认识要有全局性、宏观性。按此理念,重点做好以下几个方面的工作:

(一)加强对金融机构及社会的金融法规教育
法制教育是行政执法的基本职责之一。要通过教育和指引,使行政相对人能够更清楚地预知自己行为的后果,明白自己能做什么和不能做什么,从而对自己的行为作出正确的选择,使其尽量符合法规的规定,降低违规成本。另外从经济学的意义上讲,良好的法规意识和执法****惯,能够促进社会经济行为的有序化,有效降低社会交易成本,提高社会整体效率。而在实际执法实践中,随着社会法治意识的增强,及时充分的法规教育,也更容易被金融机构和社会各界所接受和认可。

(二)加强与地方政府及有关部门之间的信息沟通,有针对性地对行政相对人进行“路径提示”
法规的作用,如同修筑公路。在路上,在交通规则之内,人可以无拘无