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胡卫国中国人民银行是我国的中央银行,肩负着制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的职能。在基层,人民银行的执法理念在操作层面上主要体现为有法必依、违法必究,就是根据授权,对在工作或检查中发现的问题依法进行处罚,以此规范行政相对人的行为,维护良好金融秩序,促进货币政策目标实现。但在市场经济进一步发展的今天,在中国特色环境之中,这种被动执法的理念实际上是远远不够的,不足以解决现实中的矛盾和问题。我们有必要对这一理念进行重新思考。
一、基层央行行政执法中的矛盾和问题
(一)基层央行行政执法与地方利益之间存在矛盾
基层人民银行是我国中央银行的派出机构,实施的是国家宏观决策意图,中央银行又是国家宏观调控部门中最市场化规范化的间接调控机构。理论上讲,市场的调控往往是逆市场调节,因而难免与以经济增长为主要取向的地方利益产生冲突。比如落实适度宽松的货币政策,适度的宽松并非完全的敞开,在货币信贷政策的把握上,也是突出重点、有保有压,但在具体的工作中,政府倾向于一味地鼓励银行多放贷,帮助地方疏浚融资渠道。因为,相对于宏观的指标、间接的形势,这种现实的利益对地方更有意义。但如果要落实“压”的内容,无论方法多么科学,论据多么有力,都难以得到地方政府和企业的真正理解和配合。那么,在地方上信贷投放较多,为地方贡献较大的金融机构,则很容易得到地方政府的支持,其行为即使存在违规,也往往会受到地方政府的庇护,央行的依法行政可能受到行政和人情等方面的干扰。
(二)央行与有关部门之间的法律法规存在不协调因素
实施经济管理是政府的主要职责之一。而经济管理是由多个部门配合完成的,在实际操作中,各个经济管理部门的管理法规之间往往缺乏协调与配合。比如在外汇管理上,企业在办理外商直接投资登记时,按照程序应先由发改委立项,由商务部门批准,到工商部门注册登记,最后再到外汇管理部门进行外汇登记。由于工商、商务部门对企业资料审核重点不一,比如企业的资本金变更,如果注册资本总额没有变化,工商部门无需进行注册变更,但企业注册资本中的结构如果发生变化,则需要进行外资外汇登记变更。而且,企业在注册登记时,工商部门对外方企业的股东并不要求审查,但按照外汇管理规定,外国投资者不能直接或间接被境内居民个人、境内机构持股或控制,如以特殊目的公司名义返程投资的,还需要办理个人境外投资登记并获得返程投资许可。而这些,工商和商务部门则没有要求审查相关材料。
现实中,经常会遇到这样的问题,地方政府和部门为了招商引资,不仅承诺为外商提供现实的便利,而且往往大包大揽,不按照规则运行而进行“跨越式”或“跳跃式”办理商务项目批文、工商注册及变更等有关审批,最后到外汇局审查时,却发现企业不符合外商投资条件甚至明显违规。这时外汇管理就遇到两难:办理外汇登记手续,则违规;不予登记,则会被地方认为是“阻碍地方经济对外开放和快速发展”,等等。
(三)法规内部协调性不够,基层执法操作难
基层央行在行政执法过程中,还存在法规内部协调性不够的问题,或相互矛盾或出现真空,从而影响行政执法。比如安阳有一家公司A,于2006年9月1日取得商务部门批复及批准证书,同意英属维尔京群岛一家境外公司B以现汇购买A公司原股东所持有共计95%的股权。2007年1月A到当地外汇局办理外商投资企业外汇登记,并按照规定作出“本公司外国投资者没有直接或间接被境内个人、境内机构持股或控制”,“外资新股东与出让股权的原中方股东之间无任何直接或间接的股权和资产关联,也不存在其他重大利益关联和违反外汇管理规定的内部交易行为,不存在隐瞒监管部门私自交割的违法行为”的法律声明。外汇局审核后,按照操作规程为其办理了《外商投资企业外汇登记证》。2007年12月,A公司中方持股人提出申请补办境内居民个人境外投资外汇登记,并提交一份香港另外一家公司C的“代持声明”,称C公司是代理A公司的中方股东持有其外方股东B名下的注册股权,持股比例为100%,也就是说,A公司的所有中外方股份,实际均为中方股东持有。而这份“声明”完全否定了A公司在办理外商投资企业外汇登记时的各项承诺,其外方并购实施者实际为境内居民所设立或控制,与并购标的企业拥有同一管理层,而且没有办理境外投资登记。
当地外汇局发现这一情况后,决定对其进行处理并按照A公司申请,在对其骗取外汇登记行为进行处罚后,为其中方持股人办理个人境外投资登记。但查阅了《外汇管理条例》以及其他金融法律法规及规范性文件,并没有发现对骗取外汇登记行为进行描述和处理的规定。只有《中华人民共和国行政许可法》第69条、第79条的描述与此相近,规定“被许可人以欺骗、***等不正当手段取得行政许可的应当予以撤销”,“被许可人以欺骗、***等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚”。但是,一方面,该企业是本地政府重点支持的明星企业,而且,“外资”已全额注入A公司,撤销行政许可难以操作;另一方面,对于企业的行政处罚也没有相关的规定,虽然新的《外汇管理条例》第48条对“违反外汇登记管理规定”的行为有处罚规定,但按照“法不溯及既往”和有利于相对人的“从旧兼从轻”原则,也无法对其进行行政处罚。也就是说,按照操作规程的规定,不对“骗取外汇登记行为”进行处罚,就无法为企业“补办个人境外投资登记”,但所有的法规,又没有对“骗取外汇登记行为”的准确描述、定性和处罚。如果严格按照规定,那么,对曾有“骗取外汇登记行为”者补办个人境外投资登记的规定本身就不可能实现。
(四)外汇管理法规变化频繁,基层行政执法人员适应难
外汇管理的法规在操作过程中多是以规范性文件作为依据。但由于形势变化等因素,外汇管理政策的规定变化较快,内容繁多,往往旧的规范刚适应,新的规范已经下发。比如2008年,为了适应国际国内经济形势,应对国际金融危机,国家的外汇管理政策从“宽进严出”到“宽出严进”再到“均衡管理”,政策取向在一年内经历三次大调整,外商投资企业实行电子化管理、实行出口收结汇联网核查、进行贸易信贷及外债登记等,频繁的外汇管理政策调整,基层行政执法人员应接不暇。
二、对重塑央行行政执法理念的思考
要有效规避这些矛盾和问题,弥补法规自身的不足,应从操作层面做出努力,变被动为主动,重塑行政执法理念,提前做好法规的落实。具体讲,改变原来的有法可依、违法必究的被动的行政执法理念,变为以“路径提示”、“预防教育”为主的主动的行政执法理念,主动为银行、企业和个人提供执法帮助,在关键环节、关键问题上提供方向指引,使其按照执法路径的提示安排自己的行为,以行政相对人的不违法和执法素质的提高实现基层央行的执法目标。按此理念,重点应做好以下几个方面的工作:
(一)加强对金融机构及社会的金融法规教育
从经济学的意义上讲,良好的法规意识和执法****惯,能够促进社会经济行为的有序化,有效降低社会交易成本,提高社会整体效率。在实际执法实践中,随着社会法治意识的增强,及时充分的法规教育,也更容易被金融机构和社会各界所接受和认可。
(二)加强与地方政府及有关部门之间的信息沟通,有针对性地对行政相对人进行“路径提示”
按照以往的行政理念,基层央行执法主要的工作是处理违规行为,但效果却不尽理想。有效的办法是当事人提供尽可能详尽的指引和规则提示,有效避免发生各种违规风险及成本。当然,具有主观故意的违规和破坏秩序,法规仍然不可饶恕。
(三)加强相关法规之间的协调
要主动加强对现有法规的研究和分析,深入开展行政执法调查研究,发现问题及时上报,为上级完善法规提供决策参考,提示法规的制定机关,注重法规之间以及法规内部相关规定和操作规程的协调,理顺操作规程,避免法规内部的不协调。特别是内部变动较频繁的外汇管理方面,有关部门在制定相关政策和规定的过程中,既要保持法规政策的连续性、不断档,又要很好适应形势和经济发展要求,落实中央决策意图;既要考虑规定本身的合理性,又要考虑与相关法规的衔接;既要考虑全局的政策取向、法规原则,又要考虑到具体问题的处理方法;既要体现宏观性、科学性,又要具有操作性。
(四)加强行政执法人员的素质教育,提高行政执法水平
一是抓好学****做到对新知识、新业务、新法规了然于胸;二是要善于调查研究,解决问题,尽量多地掌握实际情况,提高解决实际问题和应对各项突发事件、特殊情况的能力,要加强与商业银行、与企业的沟通,熟悉新情况、新问题、新矛盾,掌握新方法;三是要培训基层行政执法操作层面上的专家,行政执法人员既要通晓法规,还要精熟专业,不断提高行政执法效率,减少工作失误和偏差;四是加强职业道德培训,增强行政执法人员的责任感和服务意识,树立大局意识和发展观念,使行政执法人员能够科学理性处理好行政执法过程中的各项问题,提高央行权威,提高执法效率。
(责任编辑耿欣)
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