文档介绍：1 河南乡镇机构改革的动力机制[摘要]: 1998 年、 2001 年和 2005 年下半年,河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑, 主要围绕着“撤并乡镇、精简机构、分流人员”进行了三轮乡镇机构改革。但在前二轮改革中,省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任, 结果这两次改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”;在第三轮改革中,省委、省政府强化了相关配套措施的跟进,统筹考虑各方利益主体之间的关系协调, 着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾, 最终形成了有效整合、协调一致的合作型博弈机制, 仅用 3 个多月就解决了长期困扰河南农村发展的“老大难”问题,因此称得上是善始善终的“真刀真枪改革”。下一步,我国将重点进行市、县两级政府机构改革。为防止出现低效率的重复博弈, 建议党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的改革工程, 省一级具体负责组织实施。[ 关键词] :河南乡镇机构;合作型博弈;改革动力机制;农 2 村综合改革河南省是中国第一人口大省, 拥有 9600 万人, 其中农民人口就有 7300 多万人,“三农”问题尤为突出。据统计,到 199 8 年底,全省乡镇总数为 2137 个,行政村总数为 万个,村民组总数为 万个,农村基层管理人员多达 150 万人以上,每年支出经费在 100 亿元左右[1] 。为了缓解地方财政短缺的压力和减轻农民群众的负担, 河南省分别于 1998 年、 2001 年和 2005 年下半年进行了三轮乡镇机构改革。但由于前二轮改革没有形成有效整合、协调一致的动力机制, 其结果都变成了虎头蛇尾的“假改革”;“而这一次, 河南省强化了相关配套措施的跟进,不再‘为改革而改革’,着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾”[2] ,因此可称得上是善始善终的“真刀真枪改革”。截止 2005 年底,全省撤并乡镇 236 个, 合并各类事业站所 3117 个,精简乡镇领导职数接近 1/3 ,清退乡镇临时人员 20551 人, 分流乡镇超编人员 170022 人[3] , 仅用 3 个多月就解决了长期困扰河南农村发展的“老大难”问题。它的最大成功之处在于, 省委、省政府统筹考虑各方利益主体之间的关系协调, 并对其进行有效整合, 最终形成了一种良性互动的合作型博弈机制。这对当前我国正在开展以 3 乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制为主要内容的农村综合改革, 具有极其重要的实践借鉴意义和理论价值。本文重点从分析改革动力机制入手, 试图在河南省三轮乡镇机构改革中发现一些带有规律性的东西。一、河南省第一轮乡镇机构改革缘何“中途流产”? 1998 年 12月, 河南省制定出了《关于开展乡镇机构改革的实施方案》(以下简称《方案》) ,拉开了第一轮乡镇机构改革的序幕。当时,我在豫南大别山区某镇担任党委书记,直接参与了这次改革的全过程,现在回想起来仍记忆犹新。省里《方案》统一规定,乡镇机构设置为五大办公室(即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室),“七所八站”一律改成服务中心,统一核定乡镇编制人数,清退临时聘用人员和分流超编人员。 4 但在具体操作上,该《方案》对如何解决乡镇超编正副科级干部待遇的问题,如何解决乡镇工作人员竞争上岗的问题, 如何解决辞退人员和分流人员补偿的问题, 如何解决新分配大中专毕业生和复员退伍军人安置的问题, 如何解决乡镇机构合并后与县以上部门机构工作衔接的问题,如何解决县、乡政府之间“事权”与“财权”合理划分的问题,都没有制定具体的相关配套政策措施。因此,这次改革基本是“走过场、搞花架子、玩数字游戏”。但是,到了 2000 年3 月,河南一家官方媒体居然报道称: “在这次改革中,全省共精简乡镇富余人员多达 10 万余人, 每年可为农民群众减负 8 亿元”。仅仅时隔 1年, 又是这家官方媒体报道称: “据河南省财政厅测算,全省共有乡镇 213 0 个,村委会 48900 个,村民小组近 40 万个,其中需要财政供养者有 110 万人,需要农民直接负担者有 63 万人。全省实行税费改革后,每年将减少乡级财政收入 亿元,每年将减少村级集体收入 亿元。这些缺口资金将主要通过财政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化”[4] 。由此不难看出, 所谓的“河南十万乡官大裁员”,实际是分而不流,流而未走,工作照样干,工 5 资照样拿, “一个都不能少”。对此,河南官方和部分学者给出的一般解释是:“由于第一轮改革缺乏相应的配套措施等原因,结果无法从根本上解决这一痼疾”[5] 。这种说法虽然也有一定的道理, 但却没有抓住问题的实质和要害所在。我认为, 问题的关键在于省、市、县、乡四级政府自始至终都有自己的“小九九”,互