文档介绍：建立环境公益诉讼制度推进生态文明建设
2009-03-08 作者:万鄂湘来源:最高人民法院人民法院报
要点提示
    加强环境保护,建设生态文明,就必须创新环境保护机制,充分发挥司法机关的能动作用,补充环境行政执法的不足。从各国运用司法手段保护生态环境的经验来看,最重要的就是要建立我国环境公益诉讼制度。
    随着环境公益诉讼理论的广泛传播,两***系的国家都在研究和实践环境公益诉讼,我国也不例外,这为构建我国环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。
    构建我国环境公益诉讼制度,一方面,应当修改我国环境保护法第六条,另一方面,我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼的程序。
    建立综合性的环境保护审判庭,形成专业化审判队伍,将涉及到环境保护诉讼案件全部集中审理,有利于统一执法尺度,提高案件质量,降低司法成本,有利于协调解决审判实践中的“行民交叉”和“刑民交叉”问题,有利于充分发挥司法审判的宣示和教育功能。
    我们应当借鉴英国、法国的经验,建立以“自愿保险为主,强制保险”为辅的环境污染责任保险制度。
  党的十七大报告明确提出:“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”,国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度”。由此可见,党中央、国务院都将我国环境保护提到了一个更高的层次,即建设生态文明。我们认为,加强环境保护,建设生态文明,就必须创新环境保护机制,充分发挥司法机关的能动作用,补充环境行政执法的不足。
  从各国运用司法手段保护生态环境的经验来看,最重要的就是要建立我国环境公益诉讼制度。
一、当前我国环境公益诉讼的障碍
  公益诉讼是与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人合法权益的诉讼,仅与案件有直接利害关系的人才可提起。而公益诉讼是维护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡民事主体均可提起,起诉人与案件并无直接的利害关系,而有间接的利害关系。1970年美国《清洁空气法》中最早确立了公民诉讼(环境公益诉讼制度),之后英国、德国等国家逐步建立了各自的环境公益诉讼制度。在我国随着生态环境恶化以及公民环境保护意识的提高,开展环境公益诉讼具有重大的现实意义。但是现行法律的规定严重阻碍了我国环境公益诉讼的理论研究及司法实践。环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事三种类型。民事环境公益诉讼是指一切单位(含法人、社团组织、企事业单位)或者公民,对破坏生态环境,危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人提起的民事诉讼。行政环境公益诉讼是指公民、法人、社团组织对行政机关就破坏生态环境,危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人不作为而提起的行政诉讼。刑事环境公益诉讼是指被告人破坏生态环境的犯罪行为造成了社会公共利益的损失,而由检察机关提起刑事附带民事诉讼。这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害,都应有相应的制度保障,使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中,除刑事诉讼法明确规定,检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外,另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定,而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如我国行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,民事诉讼法第一百零八条规定“原告必须与案件具有直接利害关系”。两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系,诉讼的目的是为了维护自身的合法权益,诉讼利益归属于原告。而环境公益诉讼恰恰相反,它有时没有直接利害关系人,要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益,要么是纯社会环境公益,诉讼的目的是为了维护社会公共利益,诉讼利益归属于社会。两大诉讼法的这种规定必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。从实体法来看,我国的宪法、环境保护法、水污染防治法等相关法律均未规定公民享有环境权,相反环境保护法、水污染防治法等相关法律规定直接受到损害的人才有权获得赔偿,这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。从司法实践来看,人民法院审理公益诉讼案件既缺乏程序法的规定,也缺乏实体法的依据,故很难受理公益诉讼案件。随着我国经济建设的高速发展,社会的文明进步,公民生态环保意识的不断提高,环境问题公益化的趋势越来越明显,然而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益,其结果必然淡化人们维护公共利益的热情,同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此,尽快建立我国环境公益诉讼制度已势在必行。
二、建立我国环境公益诉讼制度的基础
  随着环境公益诉讼理论