文档介绍：第一章绪论
本章开始先说明水的自然、社会和经济等方面的特性,这些特性使水变得非同一般,政府
不可回避地深入参与到这一部门中。本章将特别强调这一部门的规模和范围,说明水涉及许
多其它部门(主要对农业部门的读者)和水的使用具有的广泛影响。由于用水的问题有时超越
国际边界,本章还将引用大量的最新的国际事件,主要是都柏林会议和里约热内卢联合国环发
会议。在这两次会议上,各国政府承认有必要评价水部门的政策,特别重申水日益严重的稀缺
性。
本指南目的在于明确水管理中的问题,制定水管理的原则与标准,介绍几种有效的方法和
关键步骤,说明实际案例所得结果。读者对象广泛,凡愿意参与水政策评价的任何人,从政府
首脑到技术专家都在此列。同时也是为兴趣广泛的工作于水部门的专家而准备的,特别是本
指南所强调的总原则。
一、水的特殊属性:
人们普遍认为获取水是一种基本人权。年都柏林会议(水与环境国际会议)声明:
“⋯⋯以支付得起的价格获取清洁水和卫生设施是全人类最基本的权利,认识到这一点是
至关重要的。”
水与人类生活的关系在干旱地区令人极为关注,那里灌溉是粮食生产不可少的。
许多社会阶层相信,水具有特殊的文化、宗教和社会价值,这使得水不同于其它经济产品。
在许多文化中,除了经济效益以外的目标也影响水管理机制的选择,有些宗教甚至禁止水在市
场作用下的分配。
然而,强调水的特殊地位倾向于掩盖这样一种事实,即在大多数社会中,水消费中仅有很
少的一部分用于饮用和维持生命。城市水的大部分用于提供方便和舒适。美国西部干旱地
区,家庭人均取水量经常超过升/天,其中一半用于浇灌草地和花园,其它的大部分用于冲
洗厕所、洗澡和洗车。
对于特定的使用者来说,水的价值关键取决于水的地点、质量及定时性。水的地点决定了
它的可获取性和成本。水质量会影响到处理成本及最终是否被使用。在有水的地方,时间性
决定其可依赖程度及用于动力、灌溉、环境和饮用的相对价值。
另外,水的价值与土地使用类型、土壤特性及排水可能性等密不可分,尤其是对农业生产
更是如此。如含盐的水对某些土壤是不适用的,而对另一些土壤是可行的。
水具有两个特性:即体积大和可流动性。这使管理工作更加复杂化,单位重量的价值较
低。就使用来说,水的运输和贮存较其经济价值成本更高。作物灌溉中,水可能产生不足每吨
美元的额外经济价值。
由于水是一种即时性的资源,很难鉴定和测量,水流动、蒸发、渗漏、蒸腾,这种“难以捕捉”
的特点意味着此独特的财产权难以建立和实施,而这正是市场经济的基础。试图补偿极端季
节变化如洪涝与干旱的水利项目经常需要大量投资,规模经济是独家供给实体,这经常是最经
济有效的组织方式,即传统的“自然垄断”。在另一种极端情况下,抽取地下水的规模经济是靠
相对较小的产出来实现的,因此,多家供水者共同经营难以奏效。
积聚许多个体行为的共同作用经常使蓄水层管理复杂化。即使每个个体的独自行动作用
很小,可以不加以考虑,但聚到一起的综合作用就非常重要了。一口管井对总体供水不会有多
大的影响,但上千口管井会使蓄水层很快枯竭。制定有效的政策以控制众多小型分散决策者
的抽水行为是极端困难的。
二、公共干预案例
水的上述特性使采取大量公共干预措施不可避免。水采集与分配的规模经济倾向于自然
垄断,这需要加以控制,以便服务于公众的利益。事实上,许多投资量很大,且具长远的眼光,
但经常不能吸引私人资本,而需要大量的公共投资。
流域或蓄水层水的使用是相互依存的,这就是说使用者向其他人施加外部影响,而对自己
决策却忽视不顾(如向某一河水排出污染物,导致对另一河流使用者的危害、不方便和成本的
增加)。从某种方面看,水是一种“公共产品”,这样就不切实际地把使用者和受益者排斥在外,
因此,也就不可能要求对诸如改善航运、控制洪水及减少河流污染等不易度量的收益给予支付
费用。在这种情况下,私人投资不会投入。而从双方来看,水易于发生“市场失效”,这意味着
公共参与是必要的。
总之,水对生命是至关重要的,水制度具有国家的战略重要性。政府有责任为全民福祉对
水进行管理。这不意味着水制度要实行百分百的公共所有制。但是,这方面确实需要实施适
当的法律、法规、制度和激励机制,以承担保护公共利益的责任,政府应做好向市场不能发挥作
用的领域投资的准备。
可惜,政府有其自身的缺点,不能认为政府总是这一公共产品的有效公仆“。政策失效”是
市场失效的孪生兄弟。水管理经常被分散在不同的机构和部门,从而导致冲突、混乱的出现和
互相损害的运作。
水管理当局和服务机构经常是过分臃肿和低效,常常不能收回足够的资金来支付必要的
经营费用,因