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王冬梅摘要:随着我国经济的全球化发展,我国城市化进程的脚步也不断加快,城市人口不断膨胀,城市基础设施建设工作也暴露出许多新的问题。城市基础设施建设投融资管理是其中一个重要组成部分。我国城市基础建设投融资体系有助于解决城市化进程中的各种矛盾,并且可以增强我国城市的综合实力。本文首先简要介绍城市基础设施投融资的基本概念,然后分析城市基础设施建设投融资方面存在的主要问题,最后提出几点解决方法及改进建议。
关键词:城市基础设施建设投融资问题
一、引言
城市基础设施是为满足城市居民生活以及物质生产的需要而投入建设的,因此它向城市居民以及各单位提供最基本的公共设施和产业部门,它是城市的基本组成部分。城市基础设施建设同时发挥着促进地方经济发展的作用。根据世界银行的研究,城市基础设施存量增加1%,相应的GDP增长1%。而且城市基础设施也可以支撑城市的环境治理工作以及工业化进程。更重要是城市基础设施建设的程度与质量关系着我国城市化进程的进展。根据社科院2009年的预测我国2015年城市化水平将达到53%,城镇化水平提高一个百分点意味着城镇人口将会增加1000多万人。随着我国城市化进程的加速与城市人口的迅速增加,我国城市化基础设施的需求大大增加。而这个过程中我国城市化基础设施投融资的问题也日益突出。
二、城市基础设施建设投融资的概念
城市基础设施是为了保证城市的生存发展并且满足居民的物质生活需要而向各单位和城市居民提供最基本的公共设施与无形服务的总称。城市基础设施包括提供有形物质基础的工程性基础设施和提供各种无形资产的社会性基础设施。工程性基础设施包括供水供气、交通运输、通讯、能源以及环境卫生等有形的物质设施基础。社会性基础设施是指文化教育、科学技术、商业服务、社会福利等无形资产设施。我国一般提及城市基础设施时仅指工程性基础设施。因此本文所指的城市基础设施也是包括园林绿化、交通运输、医疗卫生、环境等在内的工程型基础设施。
城市基础设施建设投融资包括投资活动与融资活动两部分。投资活动是指投资者将资金投入到特定的项目而最终获得城市建设的社会、环境或经济效益的过程,它包括投资决策、实施投资以及回收资金获益的整个过程。融资活动是筹资者在特定条件下通过一定的融资渠道筹措一定量资金的过程。城市基础设施建设的投融资活动互相影响、相辅相成。融资活动是以投资活动为目的,投资活动需要通过融资活动筹得资金。
三、城市基础设施建设投融资存在的问题
(一)投资主体相对单一,融资渠道相对狭窄
由于受到投融资体制的限制以及传统观念的束缚,我国城市基础设施建设投资主体主要由中央政府以及省级政府单位或者部分国有企业担任。这就造成我国城市基础设施建设投资的主体单一。政府的包揽与垄断过多,成为城市基础设施建设的主要责任人。虽然私营资本、国外资本及民间资本也有参与到各地方的基础设施建设项目中去,但是由于政府长期垄断基础服务行业,造成民间资本进入这些行业并不受欢迎,甚至受到相当大的阻碍,因此它们的参与力度并不明显,比例也相对很小。投融资主体的单一使得我国城市基础设施建设出现融资困难、资金短缺的现象,这就导致巨大的城市基础设施建设需求不能得到满足,影响了城市的经济发展以及我国城市化进程的脚步,更加阻碍了城市居民生活水平的提高。
(二)投融资决策主体不明确,政府职能不清晰
现阶段我国城市基础设施建设的决策方法是由中央政府与地方政府两级进行集权式决策。具体的来说,当投融资项目在规定额度之内时由地方政府决策,而超过这一额度时则向中央政府报批。这样的决策机制使得决策主体多样化,不够明确的决策主体会影响到投融资的科学性。这样的集体决策方式可能造成无人负责导致投融资决策失误。中央及各地政府在城市基础设施建设的投融资活动中即扮演了投资经营者又扮演了社会管理者的角色。这样的双重身份缺乏适当的约束机制,可能导致出现监管错位、缺位等现象。政府对城市基础设施建设投融资过程缺乏间接调控,会造成资源浪费与项目建设重复的问题。总的来说,由于我国城市基础设施建设的投融资权责不够明确,缺乏清晰的经营主体,造成了政府具有双重身份,而政府模糊的职能会影响到投融资决策的科学性。
(三)城市基础设施建设投融资体制不完善
我国现阶段基础设施建设投融资体制存在一些不足之处。首先,缺乏必要的风险约束机制。投融资过程没有建立相应的风险约束机制,导致投资主体需要承担较大的投融资风险。其次,城市基础设施建设投融资管理的模式与组织形式不够合理,导致权责分配布局不均衡,必要的监控手段与约束措施都没有建立。再次,由于政府对城市基础设施建设工作不注重管理运营,致使项目开展过程中各方面的问题都无法及时得到解决。最后,缺乏财政风险预警和防范机制。由于各地政府将由政府担保的财政借贷资金投入基础设施建设中,增加了政府的财政压力。而由于缺乏相应的风险预警与防范机制,导致政府的债务风险增大。
(四)城市基础设施建设投融资相应法律法规不健全
长期以来,我国政府的相关主管部门都忽视城市基础设施建设投融资的相关法律制度的建设。我国政府****惯使用行政权力与配置资源的能力对城市基础设施建设投融资进行管理,缺乏动力进行法规制度的安排。我国对投融资的体制以及资金来源、使用、经营以及收益分配等都缺乏明确的规定,对于所有者、经营管理者以及投资者的权利义务也没有进行清晰的界定。不健全的制度环境影响了民间资本进行城市基础设施建设投资的主动性与积极性,也会阻碍基础设施建设融资方式的多元化发展。
四、改善我国城市基础设施建设投融资现状的建议
(一)建立多元化的投融资主体,拓宽投融资渠道
建立多元化的投融资主体并拓宽融资渠道是首要改进措施。我国政府应该开放城市基础设施建设投融资的市场,使更多的外国及民间资本能够进入这个市场,改变政府垄断的现有格局,从而形成政府、国有企业、外商企业以及私营企业等多种企业组成的多元化的投融资主体。高效率投资以及潜力巨大的民间资本应该成为投融资的重要主体之一,它的加入也将提高城市基础设施建设投融资的效率。外商投资则需要国家的相关政策以及规章制度作为强力后盾,从而提高外商投资企业参与城市基础设施建设的积极性。在拓宽投融资渠道方面,我国应该注重引入多种新兴的融资手段,比如资产证券化、融资租赁等金融创新工具。另外还需要灵活应用多种招商引资的方法,对于大型城市基础设施建设工程可以采取如BOT、OT等方式,争取更多的融资机会。
(二)明确投融资决策主体,加快政府职能转换
进行城市基础设施建设投融资决策时应该建立民主科学的决策机制。地方政府与上级政府对投融资决策的方案制定、讨论以及最后的表决确定工作应该始终以有效的管理监督为保证。我国地方政府的重要职责之一就是进行城市建设,在这个过程中,政府需要转换原有职能,明确现有职能。政府应该从参与项目建设管理的经营者角色转变为整体的规划监管者角色。具体的来说,首先应该打破原有的政府参与城市基础设施建设项目的垄断地位,吸引多种资本进入城市基础设施建设的投融资市场。其次,城市基础设施建设与经营管理工作应该以项目法人的方式进行主要运作,政府的职责是对城市建设进行统一规划设计,并且制定相应政策,做好监督者的工作。再次,政府应该积极推进城市基础设施建设过程中企业的主导地位,保护投资者权益的同时创造良好的投资政策环境。
(三)深化城市基础设施建设投融资体制改革
深化城市基础设施建设投融资体制改革也是完善城市基础设施建设投融资工作的重要措施。首先,对于投融资管理工作应该实行社会化管理,从而提高投融资效率,坚决防止零散建设、重复建设或者建设闲置的情况发生,优化配置有限的人、物、财力资源。同时,需要规范信托制度,保证政府投融资行为实现市场化转变。其次,应该健全非经营性项目的管理制度,对于政府的各种投资行为进行严格规范,适当修改调整行政审批程序,尽量简化不必要的程序。再次,对于经营性的项目应该进行充分的市场调节,引入竞争机制,保证企业成为投资主体,全面实现真正的企业化运作模式。
(四)建立健全基础设施建设投融资领域法律法规
健全的法律法规以体系能够保障城市基础设施建设投融资工作的顺利开展和改革创新。现阶段已有的法律法规存在层次较低、未成系统以及效力较小的问题,并且某些法律法规缺乏时效性,已经不能适应当前的发展形势。因此我国政府应该尽快健全基础设施建设投融资领域法律法规。首先应该制定能够防止垄断联盟的相关法律规范,保障民间资本能够顺利进入投融资市场。另外,政府应该提供明确统一的法律依据保障投融资模式创新的顺利发展。最后,对于已经过时的法律法规要及时废止,根据最新形势进行法律法规的修改更正。规范的政策法规体系能够加快基础设施建设投融资体制的市场化改革。
五、结语
我国实现全面现代化的重要一环就是推进我国城市化进程,而城市基础设施建设正是支撑城市化进程的重要组成部分。完善的城市基础设施建设可以带给城市居民更舒适的生活环境,也可以提高城市人民的生活质量。但是城市基础设施建设投融资方面暴露出的问题阻碍了我国城市基础设施建设的脚步。本文提出了建立多元化的投融资主体,拓宽投融资渠道、明确投融资决策主体,加快政府职能转换、深化城市基础设施建设投融资体制改革和建立健全基础设施建设投融资领域法律法规等改进建议。希望通过本文的研究能够逐渐解决我国城市基础设施建设投融资方面的主要问题,促进我国城市基础设施继续推进城市经济的发展。
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(作者单位:重庆城市公共交通站场集团有限公司)
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