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彭晓燕财政风险及财政或有负债是指在市场经济条件下财政运行受到不确定或隐性因素影响后,财政资金受到损失或财政支出发生危机而妨碍政权正常运转和政府职能有效行使的可能性。比如,财政有效支付能力不足、经济波动因素、外资承贷偿还因素、财政担保因素、社会保障因素、企业债务消化因素等等,这些因素在我国财政尤其是民族地区财政运行中普遍存在,甚至正在直接或间接地逐步转化为财政风险。
一、民族地区财政风险及财政或有负债的具体表现
(一)财力严重不足,收支矛盾突出,财政运行中资金硬性缺口长期存在。表现为:
1、财政收入总量小、速度慢,财源基础脆弱。民族地区财力严重不足,难以形成支柱性财源产业,缺乏骨干税源,财政收入增长缺乏后劲;同时硬性财政支出与软性财政收入的差异,致使民族地区财政过多依赖于上级财政补助,给财政带来潜在风险。
2、财力分散,财政职能“缺位”、“越位”、“短位”并存。民族地区财政存在预算内财力分散、预算资金管理分散、预算内外资金难以形成支出合力等财力分散问题;同时滞后的行政体制改革和政府职能转变,使得各种各类社会性事务由政府一揽子包办,造成财政“缺位”、“越位”、“短位”综合症,难以得到有效“治疗”。
3、刚性支出不断增多,财政保障能力相对不断减弱。一定时期内,政策性、体制性和本级财政收入相对是一个不变的常量,财政支出始终是增量。而对于经济和社会事业发展比较落后的民族地区来说,财政支出无论在促进经济建设方面,还是发展社会事业方面,保障能力都显得十分低下,保障基础脆弱,在提供基本均等的公共服务水平等方面,显得力不从心。
4、受分税遗留问题长期影响。一方面,实行分税制财政体制后,应属地方收入部分的项目,上级财政仍然通过专项上解的方式集中,直接减少民族地区财政收入;另一方面,历史遗留的税收问题没有得到妥善解决。
(二)财政赤字和隐性赤字大量存在,财政运行负荷沉重。
1、财政赤字率居高不下,超过国际公认警界线。财政运行中隐藏的风险日益暴露出来。
2、财政赤字和隐性赤字逐年加大。
3、根本没有能力和财力消化赤字。目前,中央、省、州的转移支付补助,是用来弥补具有明确政策性支出的缺口的,虽然也表现为财力补助,但实际上民族地区政府没有任何机动自行安排这些资金的余地,加之本级地方财政收入总量和增量都极为有限,所以,对于已经形成和多年累计下来的赤字,是没有能力消化的。
(三)负债积淀多,财政风险将长期存在。
1、显性负债规模巨大,财政负担不堪承受。巨额的债务负担使本来就捉襟见肘的财政更加困难,直接影响到财政的正常运行,而这些显性风险靠民族地区财政本身又难以解决。
2、外债规模大,项目偿还能力差。由于资金短缺,民族落后地区在招商引资时盲目引进,形成大量债务。
3、历年财政挂帐风险明显存在。财政挂帐本来是解决财政支出压力的一种临时性手段,但由于民族地区财政困难状况始终得不到根本性好转,原有挂帐也就很难兑现,以致造成年年挂帐,越积越多,循环往复,恶性周转。
二、民族地区财政风险及财政或有负债形成的原因分析
(一)民族地区经济发展中资本生成能力低下,与社会经济发展对资金需求之间的矛盾,是民族地区财政发生风险及财政或有负债形成的重要原因。民族地区经济和社会发展对资本的需求,客观上存在先天性“饥饿症”,而民族地区资本生成能力本身也不强。于是,在资金供求矛盾尖锐、资本短缺的情况下,政府为了保持经济的稳定增长,除了向上级政府争取项目支持外,主要还是以引进外资、担保、举债、挂帐、拖欠等方式,将资金供需矛盾后移,等矛盾积累到一定程度,势必形成财政风险及财政或有负债。
(二)财力拮据与支出刚性的矛盾形成日益庞大的债务。一方面财力的困窘制约了民族地区政府对公共事业的投资,进而影响到整个社会和经济的运作与发展潜力;另一方面非生产性财政支出呈刚性增长,支出结构中存在向社会性福利倾斜的趋势,表现为财政供养人口多,人头性支出经费比重大。对民族地区财政来说,这是一种长期的根本性的威胁,它将造成财政基础薄弱,资本积累和应对风险能力低下。当财政困难无法满足硬性支出的需求时,临时性贷款和拖欠专项资金在所难免,但这些债务及欠帐最终还是需要政府偿还的,因而形成政府性财政风险。
(三)财政风险意识淡薄,缺乏风险预警机制。这是目前民族地区财政风险形成的主观原因。财政风险及财政或有负债具有隐蔽性和滞后性,财政风险形成及风险大小要到债务到期或爆发时才会显现出来,而我国现阶段政府的行政行为或长官意志,在各类信用中具有特殊性或不可逆转性,导致政府滥用不计成本的信用,造成举债行为无限制地扩张。
(四)政府举债缺乏完善的监督管理制度。作为政府出面举债融资多处开口,管理分散,使得决策主体、偿债主体及投资失误的责任主体都不明晰,再加上多部门立项,迫使实际上已没有担保能力的财政部门被动担保,造成重借轻还、偿债意识财政化的不良循环,使财政长期陷入被动投资的地位。例如上项目,财政即使在论证初期无法参与决策,也必须为其提供支持或承担偿还债务的责任,对财政风险形成的监管处于被动的、无法可依的现状。
(五)财税体制不完善。主要表现在:一政企关系仍不明确,没有真正按照公共财政的要求处理两者关系;二各级政府间的事权、财权分配关系不一致,财政分税制体系不完善。虽然我国已经进行了分税制的财政分权制改革,但是仍存在着地方事权严重大于财权的现象。同时,地方政府一般不允许发债,这迫使地方政府以各种隐蔽的手段举借债务,这极大地加大了财政的财政或有负债。
三、民族地区财政风险及财政或有负债防范的基本对策
(一)对已经形成的显性财政风险,要全面进行清理,要根据债权人的不同,建立不同的偿还机制,防范和化解政府担保可能形成的连带债务。一是对政府担保的外债,要明确落实债务人,建立相应的偿还机制。外债项目属于基础设施、公益性项目并由项目还款的,要实行项目法人偿债承诺制和偿还责任制。对于确因项目属于公益事业和公共产品不具备盈利能力而无法偿还的,财政部门要承担偿还责任。外债项目属于竞争性项目,其债务要由项目法人承担,按期偿还,财政部门应积极规避这一类财政担保风险。二是对政府担保的国内金融机构贷款,要建立“谁贷谁还”的偿还机制,尽量减少财政担保所带来的风险。
(二)建立科学的预警分析体系,增强信息的透明度,加强对财政或有负债管理。对于显性的财政或有负债,采用权责发生制会计记录,重大且可以量化的担保项目的现值辅以系统的记录。可在预算报告之外,提供预算中所包含的隐性财政或有负债和其他隐性财政风险的背景信息。让人民代表大会根据直接的财政支出和现存义务支付进行预算表决。民族地区政府和财政部门应切实增强风险防范意识和财政运行中的危机意识,建立与财、税、库、银相联接的财政运行信息的监测、反馈系统,科学确立监控指标体系和分析方法。
(三)建立制衡的偿债还贷机制,管好政府性债务。要正确认识债务这把“双刃剑”的特点,严格对财政管理部门与项目建设单位的双向约束,实行对项目建设单位的财产抵押或反担保?,并从严项目论证、科学选定项目人手,参与债务借用还的全过程监控,强化对招标采购、配套资金落实、工程预决算和投资回报核算等方面的财政监督;要切实增强项目建设或受益单位的偿还意识,完善责权利和借用还相统一的债务管理机制,建立还贷准备金,逐年分解债务负担。
(四)建立灵活的融资担保机制,转移财政压力。要遵循市场经济的运行规则,遵守财政不得为竞争性项目担保的政策规定,让这些项目建设,由建设单位直接与信贷机构发生借贷关系。在条件允许的情况下,民族地区财政可以为企业或生产性建设项目的融资,做两件事。一是由财政部门以贴息的办法注入资金,引导企业参与地方的经济性、公益性的项目建设,增强银行对企业的贷款信心,摆脱财政被动担保的风险和压力。二是根据财力状况,在能够承受的范围内,每年从预算中安排一定比例的资金,建立财政风险基金,用于化解已经发生的财政风险,应对各种不可预料的危及财政正常运行与稳固平衡的局面,
(五)建立严格的监督法规体系,保障财政收支安全。防范和化解民族地区财政风险的治本之策,应当是建立外接国际惯例、内合国情的财政监督法律法规,赋予财政部门以明确的监督检查职能,刚性有力的查处手段,以此强化对财政收支、预算的编制与执行、项目资金的借贷与偿还、行政事业单位财务等各个方面的监督管理。尽快制定并出台《国家财政监督法》,把防范和化解财政风险依法纳入有效地控管范围。
(六)建立完善的社会保障体系,减缓社会改革所带来的财政风险。要实现社会保障制度的社会化,通过建立企事业单位职工养老、失业和医疗保险制度,建立社会统筹和个人账户相结合的社会化筹资模式,建立企事业单位退休、失业人员社会化服务和管理体系,形成失业救济政府化、筹资渠道多元化、基金缴拨属地化和服务体系社会化的社会保障机制,消化和减轻因社会、经济等方面深层次改革而带来的财政风险。
(七)建立科学、合理的县乡财政体制,建立自求平衡机制,减少体制性依赖而出现的财政风险。进一步规范政企关系,进一步完善财政分级体制改革,增强财政管理的透明度,防范和化解财政风险。(作者单位:湖南省吉首大学商学院)
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