文档介绍：总报告:地方政府或有负债研究
内容提要:
政府或有负债与企业或有负债一样, 都是由过去的事项或既
存事实引起的, 不是毫无根据的猜测, 而且其结果都是不确定
的, 需要通过未来不确定事项的发生或不发生来证实。但政府作
为一个惟一的公共主体, 其或有负债有自己的特点。政府或有负
债包括显性的(或说是法定的)和隐性的(或说推定的)的两部
分。这两部分内容都没有在政府的预算报告中反映和披露, 因而
政府的债务状况在现行的预算制度下并没有得到完整的体现。也
就是说, 财政风险和财政的可持续性状况无法从现有的预算与决
算中反映出来。这对保持国家财政稳定是非常不利的。
本报告侧重从地方的角度来研究。这主要是因为我国地方政
府或有负债的问题比较严重, 已经出现了不少由或有负债转化为
直接负债的事例, 并对当地财政造成了很大的冲击, 带来了沉重
的包袱。农村合作基金会的清偿就是十分典型的案例。因此, 防
范或有负债带来的财政风险在当前具有重大意义。本报告就此做
了初步的实证分析和理论探讨, 试图找出政府或有负债发生的规
律性, 并提出了相应的一些政策建议。
或有负债是财政风险的核心内容之一。由于我国现行的财政
预算只是反映了政府活动的一部分内容,不能涵盖政府的全部财
政活动,尤其对游离于预算体系以外的政府或有债务缺乏有效的
确认、量化、报告和披露制度,使得这一部分债务不断累积,并
正沿着下面的路径转化:政府或有负债政府直接负债。这对政
府财政的稳健运行和经济的可持续发展构成潜在的威胁,成为引
发财政风险的重要因素。从地方政府的角度来看,这一点表现得
更为明显和突出。因此,研究和解决地方政府或有负债问题,特
别是分析地方政府或有负债可能产生的负面影响,有针对性地做
出相应的制度安排,不仅对防范和化解地方财政风险,保持地方
财政经济的持续健康发展具有实际意义,而且对减少国家财政风
险、维护宏观经济稳定具有重大作用。
一、政府或有负债的含义及特点
“或有负债”是从会计学中引入的概念。我国《会计准则》
对企业或有负债定义为:“或有负债是指由企业过去的交易或事
项形成的潜在义务,其存在必须通过未来不确定事项的发生或不
发生予以证实;或过去的交易或事项形成的现时义务,履行该义
务不是很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠的
计量。”从这个定义来看,或有负债包括两块:一是潜在义务,
二是现时义务。这种区分是以转化为负债的“可能性”大小为依
据的,从企业角度来看,这种区分也许有其意义。但从政府的角
度来观察,或有负债可理解为:由于过去事项或既存事实引起的
各类潜在义务,履行这些义务可能导致政府支出压力加大。
政府或有负债与企业或有负债比较,具有两个共同点。一是
或有负债必须是过去的交易或事项引起的,虽然或有负债转化为
直接债务需要通过未来不确定的事项来证实,但其本身必须是过
去已经发生的交易或事项引起的。因此,与人类活动无关的自然
灾害等偶然事件发生引起的政府支出增加,未来养老保险覆盖面
扩大或标准提高引起的社会保障缺口扩大等都不构成或有负债。
二是结果的不确定性。虽然引发或有负债的交易或事项已发生,
潜在义务已经形成,但是否转化为企业或政府的直接债务需要通
过未来不确定事项的发生或不发生来证实。如对外提供担保,从
担保之日起政府就承担了还款义务,但是否需要政府直接还款,
则要视被担保人未来能否按时还款而定。
将或有负债的概念用于政府,是将政府作为一个经济主体来
看待的,但政府又是一个公共主体,它与企业等一般经济主体有
着本质上的区别。因而与企业或有负债相比,政府或有负债还有
如下特点:
首先,企业的或有负债是由企业的行为引起的,而政府的或
有负债并不仅仅是政府行为引起的。政府是社会的管理者,也是
公共风险的最终承担者,社会其他主体不能承担的风险最终会由
政府来承担。如金融机构发生风险,一旦引起社会动荡,影响社
会稳定,政府往往基于道义的责任或其他目的而出面救助。因而
政府或有负债并不仅仅源于政府行为。
其次,企业的或有负债是显性的,是企业承认的,并且可以
估量。而政府的或有负债则有显性和隐性之分。显性或有负债是
指政府对外担保等依照法律、法规必须履行的义务,一般是政府
以条规形式加以承诺,在某些事件发生时必定会支出的项目。隐
性或有负债则是指政府虽未公开承诺,但若事件发生,政府经过
权衡得失或基于道义的责任,必须承担的支出。如金融机构的不
良资产、下级政府的财政收支缺口等。
第三