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凌千惠赵惠敏摘要:当前,我国地方税体系仍然存在一些不容忽视的问题,比如,现行地方税主体税种的定位不明晰、权限受限制、辅助税源贫乏、收入不确定、税制不规范等等问题,这些问题导致了我国地方税收入增长乏力,地方税体系缺乏与经济增长密切相关的内生增长机制,同时也极大地妨碍了我国地方税体系收入功能和调节功能的发挥。因此,分析当前我国地方税主体税的现状和问题,比较各自利弊,并探讨我国地方税主体税种的选择具有重要的理论意义和现实意义。
关键词:地方税;地方主体税;财产税
中图分类号::A文章编号:1673-291X(2008)10-0030-03
当前,我国地方税体系仍然存在一些问题,如现行地方税主体税种的定位不明晰、权限受限制、税制不规范等,导致地方税收入增长乏力,地方税体系缺乏,极大地妨碍了地方税体系收入功能的发挥。本文以此为切入点,分析当前我国地方税主体税的现状和问题,比较各自利弊,并探讨我国地方税主体税种的选择。
一、当前我国地方税主体税种的运行现状和问题分析
(一)我国现行地方税主体税种收入状况
目前,归属于地方政府征收的税种中,收入比重较大的税种有营业税和个人所得税等,是现行地方税体系中准主体税种。
近十几年,营业税在地方财政收入中一直居于首位。它几乎涵盖了除商品批发和零售以外的全部第三产业,具体包括金融保险、交通运输、邮电通信、餐饮住宿、文化体育、旅游娱乐、中介代理,房地产销售,以及建筑工程等行业。根据国家税务总局的统计资料,实行分税制后,从1995年至2007年的13年间,全国营业税收入(包括由国家税务局征收部分),%①。随着我国第三产业的迅猛发展,营业税的发展前景比较可观,收入也将有较大的增长空间。
根据国家税务总局的统计资料,实行分税制后,从1995年至2007年的13年间,全国个人所得税收入(包括由国家税务局征收部分),%,是收入额次于营业税的第二大税种,而且绝大部由地方税务机关征收。
以上税种虽然在地方税收入中占较大比重,但由于均含有与中央共享收入部分,都不是完全意义上的地方税,剩下的地方税种收入零星,能够担当起地方税主体税种的几乎没有,目前我国地方税体系处于主体税种缺失的状态。
(二)我国现行地方税主体税种自身存在的缺陷
现行的营业税、个人所得税确实是发挥了地方税主体税种作用。但其固有的缺陷,从长远角度看是不适合成为我国地方主体税税种的。
虽然从征收角度来说,商品税征收管理相对简单,征收对象是为数较少的厂商,因而所需信息量较少、税收成本较低。加之可作为政府社会经济政策(如用于抑制社会奢侈消费之风的重税),因而广泛运用于发展中国家。然而,从长远来讲,营业税是不适宜成为我国地方主体税税种的。究其原因有两方面:一方面由于营业税对我国国民经济影响较大且税基流动性较大,当前我国的营业税开征、停征、税目的增减、税率浮动幅度的确定、减税、免税和加税的权力都由中央掌握,地方只是拥有在中央规定的税率浮动幅度内确定本地区适用税率和政策,自主决定税率权力的范围较小,对地方经济的调节作用就不那么大。另一方面,在我国目前地方税收的两大主体收入来源中,营业税由于税制本身的缺陷以及受增值税扩围的影响,把现行营业税中的建筑业、交通运输业、销售不动产等纳入增值税的征收范围,这样营业税的征收范围会日益减少,其收入也不足以构成地方税收入的主体,且增值税改革的方向是以增值税逐步取代营业税,待条件成熟时,将征收范围延伸到经济领域的所有经营行为。
虽然从征收的角度来看,所得税不易转嫁,能更好地肩负组织收入和调节我国经济的双重使命,可以形成区域性的比较优势,吸引资本、技术、人才等短缺要素流入到我国,帮助经济建设,缓解经济发展的瓶颈约束。而且,随着社会主义新农村建设的不断深入和推进,我国地方经济会越来越得到发展,必将产生更多富有阶层,必然导致个人收入的不断上涨,个人所得税在地方政府的财政税收收入中所占的份额会越来越大。但是个人所得税固有的缺陷,使它从根本上不适宜成为我国将来地方税主体税的地位。究其原因,笔者认为有两方面:一方面从我国现行的地方税制来看,地方政府在财产税方面没有独立的税收立法权,不能很好的按照当地实际情况,因地制宜的出台个人所得税法律、法规和政策,使得地方政府在所得税政策上可以发挥的余地有限,对地方收入差距的调节力度会大打折扣,对地方公共基础设施的建设与地方经济和社会发展的贡献力度会很有限。另一方面我国各地经济发展不均衡,如果所得税政策过度使用,就会很容易引起地区间低税竞争,换句话说,就是哪个地方政府施行的个人所得税税率低,外来的,甚至是本地的资本、技术、人才等短缺要素就会按照市场经济规律流到成本低的地方,这样就必然会加剧各地经济发展差距,这样对我国实行税收政策的调节收入差距,发展经济和构建和谐社会的根本宗旨相违背。因此,目前我国所得税划归地方征收不符合宏观经济稳定的要求,更不适合作为地方税主体税种征收。
(三)我国地方税主体税种选择方面存在的问题
营业税和企业所得税等税种在地方税收入中占有一定比例,但这些税种虽有主体税种之名,却无主体税种之实。
1994―2006年间,我国地方税收收入中共享税收入所占比重各年均在75%以上,地方税收入所占比重各年均在26%以下。共享税所占比重过大,地方税所占比重过小,限制了地方税在发展地方经济中的职能作用的发挥,阻碍了地方税主体税种的形成。
近几年出台大量税收政策大都从增加中央财政收入的角度出发,造成地方税主要税种的税基不断减少,而且这种趋势仍将继续。另外,一些支持企业技术改造、促进再就业所得税优惠政策等,都不利于保护地方税主体税种的税基。个人所得税起征点的不断提高,比如个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元,这也是地方税主要税种重要的减收因素。
1994年分税制改革确立设置国税、地税两套机构的税收征管体系。但随后一系列政策出台,在最初改革的基础上,又重新划分了征管范围,出现了同一税种由国、地两家分别征收管理的局面,造成政策掌握分寸不统一,脱节现象严重。分属不同税务机关征收的情形,容易引起税负不公,容易诱导企业在两个税务部门之间选择性纳税。
我国分税制属于中央高度集权型,分税制虽然以分税种的形式确定了地方固定收入,但地方政府没有相应的税权,而事权又往往向地方倾斜,违背了分税制事权与财权相统一的原则。形成了目前地方税税收立法权和管理权集中在中央的局面,地方政府没有足够的税权,对相关税种缺少实质性的支配权。
二、我国地方税主体税种的趋势选择――财产税
由于营业税税基流动性较大,税率浮动幅度由中央掌握,地方自主权较小,对地方调节作用就不大。由于地方政府没有独立的所得税税收立法权,政策可以发挥的余地有限,容易引起地区间低税竞争,会加剧各地经济发展差距。因此,财产税才是我国地方税主体税的重要税种。
(一)选择财产税为地方税主体税种的理论依据
第一,由于不动产具有难以位移、非流动性的特征,对不动产征税的经济影响范围较小,财产税的地区税率差异不会改变该生产要素资源的地区配置。
第二,财产税按照评估价征税,与其他销售税与所得税相比最大的特点是税基与税率可由当地政府根据地方财政支出的需要酌情确定,成为地方政府平衡财政收支的重要工具。
第三,不动产坐落分散,且地段、环境、形态、结构、朝向、品质、历史等各不相同,对不动产征税需要对每一宗不动产价值由专门评估机构进行估价,征收成本高,征管难度大,只有划归地方,并作为地方主体税种,才能调动地方政府的积极性,从本地利益出发,有效监控税源,及时足额征收入库。
第四,对不动产征税,税源比较稳定,收入不会随经济周期的变化而大起大落,并且随着各地房地产业的发展,税基还会有一定程度的增长。
第五,地方政府市政建设、维护治安、保护居民财产安全等职能的实现,最大得益的居民的人身安全、财产安全和财产的增值,财产税“取之于财产、护之于财产”,可以鲜明的体现受益征税的原则。
(二)选择财产税为地方税主体税种的实践依据
分税制改革以来,财产税类诸税种一直属于地方税,是地方政府的固定收入,,增长近5倍,与地方税增长基本同步,充分证明了财产税作为市县级主体地方税主体税种所具有的巨大发展潜力。近年来,我国房地产业发展迅猛,2005年全年房地产开发投资15759亿元人民币,%,商品房竣工面积48793万平方米,%①。与此同时,住房消费不断扩大,居民用于购买商品住房消费支出大幅度增长,②。我国市场经济体系的不断健全和完善,私有财产法律保护体系的进一步确立与完善,税收征管能力与力度的日益提高与加强,均为塑造财产税主体税种地位提供了良好的物质基础、制度基础和征管能力保障。
三、我国地方税主体税税种――财产税制的构建
(一)规范和增加我国地方税财产税税种
我国财产税制应涵盖财产保有和转移诸环节,包括的税种有:物业税、遗产税和赠予税等。
现行房地产税制问题较多,对其进行重新整合,开征物业税,将是我国统一、规范房地产税费制度,乃至建立和完善财产税体系的开端。通过对现行房地产税费清理、归并,物业税征收范围会较现行房地产税收更加广泛,通过科学合理的税制设计,物业税的计税依据更加富有弹性,幅度税率更能满足地方财政的需要。
开征两税应具备的条件主要有:一是大量形成高收入阶层;二是实行金融实名制;三是建立健全公民个人收入和财产申报制度,财产登记、评估等制度;四是税务机关具备必要的征收管理力量和技术手段。从我国国情来看,目前开征遗产税的时机还不成熟。待以上条件基本具备,适时开征遗产税和赠予税,无疑是对个人所得税、物业税等税种在调节收入分配方面的有力补充,成为平衡贫富差距、调节社会分配的有效手段。
(二)完善财产保护制度,为提升财产税主体税地位“保驾护航”
尽管当前我国宪法、民法、继承法、刑法等有关法律对财产所有权的归属和财产的继承、分割、转移等都有所涉及,并作了原则性规定,但从可操作性的要求出发,还需要进一步对个人和家庭之间的财产转让、继承、受让、捐赠等行为做出相应的法律规定,以便为财产税制的改革和完善提供法律基础。
在私人物权得以清晰界定之后,应及早建立私有财产登记制度,完善相关的法律规定。如建立财产实名制等,明确界定纳税人的各类财产,包括动产和不动产,确保财产税税基的准确,防止纳税人转移税基,为开征新的财产税种创建基础信息库。
准确地评估财产计税价值是确定财产税税基、决定财产税应纳税额的基础,是财产税征管中最核心、最关键的问题。而我国目前不仅财产评估机构和人员严重不足,资料缺乏,而且评估制度和法规也有待建立、完善,在新的财产税制建立之前这些制度与机构都应该先期建立起来。
(三)赋予地方适当的税法立法权,增强地方自主灵活性
财产税等地方税可由中央负责制定基本税法,授权省级人大制定实施细则,授权省级人民政府调整税目、税率、税收减免以及征收管理等权限,由各地根据地方经济状况,因地制宜自行决定开征、停征、选择本地区税率及确定适当的起征点或免征额等,以增强税制对地方社会经济的适宜性。