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治理的概念
1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”(crisis in governance),此后“治理”一词便广泛地被用于国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中。
例如,世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”;
经济合作与发展组织(OECD)在1996年发布一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估;
联合国开发署(UNDP)1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工;
联合国教科文组织(UNESCO)在1997年也提出了一份名为“治理与联合国教科文组织的文件;
联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”。
英语中的治理一词(governance)源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵,长期以来它与统治(government)一词交叉使用。目前对其的理解,主要有如下几种:
治理理论的主要创始人之一罗森瑙(Rosenau)在其代表作“没有政府统治的治理”和“21世纪的治理”等文章中将治理定义为:
一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。
罗茨(Rhodes)认为:
治理意味着“统治的含义有了变化,意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已经不同于前,或是以新的方法来统治社会”。接着, 他还详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是:
1)作为最小国家的管理活动的治理, 它指的是国家削减公共开支,以最小的成本取得最大的效益。
2)作为公司管理的治理, 它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。
3)作为新公共管理的治理, 它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。
4)作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。
5)作为社会--控制体系的治理, 它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。
6)作为自组织网络的治理, 它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
库伊曼(Kooiman)和范·弗利埃特(Van Vliet)指出:“治理的概念是,它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它之发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”。
研究治理理论的另一位权威格里·斯托克(Gerry Stoker)对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出,到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是:
1) 治理意味着一系列来自政府,但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,它认为政府幷不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可能成为在各个不层面上的权力中心。
2) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中,存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会,国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。
3) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源,而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
4) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的行政管理责任。
5) 治理意味着,办好事情的能力幷不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,还存在着其他的管理方法和技术,政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。