文档介绍：第一篇
政府与市场
第章政府一般
政府的适当作用历来是政治家、哲学家、思想家乃至一般公众
广为关注的话题,也是经济学中最富思辨性和最具争议的领域之
一。经验和理论分析都表明,如果在政府同市场之间不能形成一
种合理的分工,要在各级政府间明确而有效地划分财政责任是不
可能的。因此,政府角色的适当定位是分析政府间责任划分、从而
也是分析政府间财政关系的逻辑起点。另一方面,政府应该扮演
的经济角色又与关于政府组织的一些基本问题密切相关,这是本
章讨论的主题。
政府结构与规模
政府与公共部门
政府组织有时可以被广义地称为“公共部门”
它包括了纯粹履行国家职能的“机构”和承担一部分国家职能的
“准机构”。一般来说,公共部门的范围包括:
政府劳务的提供者政府各部、委、局、署、社会保险机构
和非盈利机构;
其财务作为政府预算的一部分、并从事于向公众提供商品
与服务的生产经营性企业;
从事商品与服务的生产经营且有自己预算的非盈利性公共
企业;
公共金融机构,包括政府拥有或控制的中央银行、商业银行
和保险机构。
公共部门的上述范围包括了机构和准机构两类。机构是一个
区别于实体的概念:前者的职责是外在的,而不是自身所固有的;
实体的职责是内在的,而不是代理性的。准机构类似于机构,不同
点在于它只是部分地执行政府职责、部分地履行自己的职责,而且
其业务开支中有一部分源于政府的财政拨款。中国的事业单位大
多是非盈利机构,它们有多种不同形式,但都在某些方面执行政府
职能,并非完全按自己的职责行事,其活动经费在较高的程度由政
府资助,因此,与其说是实体,不如说是准政府机构。
与机构不同,实体(典型地如公司)具有并执行自己独立的职
责,实体的目标(典型地如利润极大化和股东财富极大化)是本身
所固有的,而不是由国家或政府从外部赋予的。问题在于很难清
楚地区分准机构与实体。这需要通过一些间接的标准加以判断。
一般来说,是否将非盈利性的公共企业和事业单位归入公共部门,
基本上是个主观判断问题,可以视分析的需要而定。一种可行的
办法是按所有权标准、盈亏标准和资源标准加以判断。所有权标
准要求政府是主要的、有时甚至是唯一的股东;盈亏标准要求无论
是利润还是亏损,都归属于国家而不是完全由这些企业承担;资源
标准是指在公共企业内部,政府的干预或参与对资源分配起着重
要的、有时是决定性的作用。如果符合所有的三项标准,那么,将
这样的公共企业纳入到公共部门概念中就是恰当的。联合国制定
的《国民收入和生产核算帐户体系》建议的标准有两个:第一,该机
构是否具有政府本身在其他方面实施的功能;第二,该机构的经费
是否一半以上由政府持续提供。
在不同的国家,公共部门与民间部门在经济中的相对份额是
颇不相同的,并且是变化的。有趣的是,在工业化国家中,一个多
世纪以来,国民经济已发展得具有更多的公共经济的成分,许多发
展中国家大约半个世纪以前也出现了这一趋势,但年代以来出
现了相反的趋势,特别是在原先实行计划经济体制的国家中。在
面向市场化方向的改革中,所有这些国家的经济体系已经增加了
不少民间经济的成份,而公共经济的成份已经大大下降了。这样,
原先那种清一色的公共经济体系就为某种新生的混合经济体系所
取代。总的来说,在我们这个价值观念日益变化的时代,过多的公
共经济成份已经普遍变得不那么受欢迎了,人们似乎更加信赖民
间经济的特有活力。
政府组织的特征
与其他社会组织相比,政府具有三个明显的特征:强迫权、政
府官员产生所依赖的政治程序和社会福利极大化目标。
首先,政府拥有强迫权,可以命令其他社会组织和个人必须做
什么或禁止他们做什么,而组织和个人必须无条件服从之。政府
的这种强迫权通常是由法律赋予的,因此具有合法的基础。作为
强迫权的一个重要的组成部分,政府拥有课税权,能够向所管辖下
的企业和居民个人征税,而不必返还纳税人,也不必向其支付报
酬。能够征税一方面使政府得以通过超市场的方式从经济体系中
转移和控制经济资源;另一方面也成为政府组织区别于其他社会
组织一个显著的标志。
除税收外,政府还会采取以法律和规章为基础的各种管制
措施来控制或改变企业的各种经营活动。在很多情
况下,这些管制措施也会导致经济资源从民间部门向政府的非市
场流动,因而相当于一种“准税收”。经常可以看到的一个例子是
政府对房租的管制。管制房租的一个最经常的理由是为低收入者
提供廉价的住房。对于低收入者来说,他们实际支付的房租低于