文档介绍：政府管理创新与流程再造
自从20世纪80年代进行市场经济体制改革以来,中国的改革不断从外围向核心进行。经过30年的改革,到今天为止,可以说市场经济的框架已经基本建立,但是,与市场经济相配套的市场化政府的改革正处在一个攻坚阶段。尽管改革开放以来我们已经进行了四次大型行政管理体制改革,但可以说政府体制改革是我们整个改革中难度系数最大的一项。到目前为止,中国政府的改革,如果从管理的角度,或者从流程再造的角度来考察,中国行政管理体制改革有以下这些问题需要我们来讨论。

一、政府流程再造的背景

新公共管理起源于20世纪80年代的西方发达国家。新公共管理运动的核心是什么呢?核心是要再造一个政府,而公共管理运动再造的政府是一个什么样的政府呢?是一个社会性的政府,也就是我们今天把它命名为公共服务型的政府。我们知道推动人类历史进步的关键词有三个,一个是市场经济,一个是科学技术的发明,还有一个是管理科学的推进。但是管理学从企业走向政府是从
1980年代开始的,从那时起,管理学导入政府,引发了政府管理的革命。但是在此之前,应该说对政府的变革是因为凯恩斯发明了经济型政府,从此人们启动了政府调控下的经济管理模式。美国从20世纪80年代到90年代连续十年的高增长,它的推动力是高新技术。我们不能忘记与此同时还有另外一个巨大的推动力,就是里根在位期间推动的政府管理流程再造,再加上高新技术,才使美国有了20世纪90年代连续十年的高增长。
流程再造对于我们传统的管理体制有三大冲击:第一,是以绩效为目标的组织流程的再造,这个组织流程再造就是我们从传统的任务导向型管理向绩效管理转变。第二,以价值链为核心的业务流程再造。业务流程再造是什么?是从部门利益向跨部门利益系统管理的转变,可以说党的十七大之后我们启动的大部门制的管理体制应该说是一个业务流程再造的概念。第三,也就是我们今天谈论的一个话题,信息公开,与信息公开相关联的电子技术。电子技术是什么呢?是流程再造最根本的技术手段,这是管理流程的再造,也就是说我们在以上这些价值链中,如果管理目标没有现代电子信息技术的支撑,那么可以说现代的流程再造无论是在企业层面上,还是在政府层面上都无法进行。为什么这么说呢?因为流程再造失去的东西太多了,它必须借助于电子技术这样的现代手段。

我们在这样一个背景下要进行流程再造,下面我要谈一个问题,目前我们要推动的中国政府流程再造的背景是什么。我们在探讨这个问题的时候,我觉得有必要回顾一下30年来我们的管理体制改革,我把它概括为三个方面的思路:第一是我们的行政管理体制改革是政府主导的,关键是改革的流程一直沿着自上而下的程序进行。第二,我们在体制改革的问题上是围绕大政府、小政府在做文章。第三,在职能的转变上,我们围绕管还是不管,管多少的问题在划界限。可以说,到目前为止30年来进行的行政管理体制改革取得了重大的成效,但是我认为这些改革基本上是适应性改革,由于中国行政管理体制改革沿着由外围向核心进行,到目前为止的改革,主要是外围的改革,尚未进入体制深层的再造改革。

二、现行行政管理体制剖析

我认为现行行政管理体制存在五大弊端:
第一,我觉得我们现行在管理的职能划分上,国家的政务管理和社会的事务管理,没有分开。为什么说我们的行政管理体制改革从中央行政管理机构的设置,要提高中央政府的控制能力,要提高政权的安全性,但是控制能力和安全性,这是一个政务管理的范畴。在发达国家,像美国,其国家层面上的政务管理,比如国防、国家安全,主要是联邦政府的职能,那么联邦政府以下的州政府、或者是县政府,它的职能是什么?它主要是地方的社会事务管理,这是两种不同的管理。如果政府管理必须强化自上而下的管理流程,那么一个国家的安全为了提高国家调动资源的能力必须是什么呢?就是权利集中的一个管理体制。但是社会事务性管理是面向我们老百姓琐碎事情的管理体制,这个管理体制需要自下而上的流程。但是目前在我们整个管理权利职能设置上导致了管理权力和管理资源的高端配置,形成了自上而下的控制性管理流程,缺乏自下而上的激励和监督机制。

第二,中央和地方管理事务缺乏科学的分工,导致了上下管理职能、管理组织机构的高度同质化,大一统的管理模式无法应对复杂的管理对象。这是目前我们行政管理体制中的一大难题。我们都在讲我们的行政管理的成本很高,为什么高呢?因为中央部委的设置到县政府都是同步的,县一级政府、乡镇政府的职能和国家的职能是同构的。

第三,政府管理的权限与市场、社会的界限不明,导致了政府管理权的无限扩张,抑制了多元社会自组织的成长,无法适应多元权力社会的发展。
第四,决策权、执行权、监督权缺乏制衡,导致了权力在部门和一把手中集中,成为***的制度根源。
第五,自上而下的