文档介绍：土地储备专项债券融资地方政府债要素市场改革核心
土地储备融资只能通过发行地方政府债券,从这个意义上说,土地储备专项债券应当是土地要素市场改革新增的一个核心支柱。
张·锐
7月21日,福建省通过上交所政府债券发行系统成功招标发行10亿元土地储备专项债券(一期)。这标志着财政部和国土资源部自6月1日公布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(以下简称《办法》)以来,首单土地储备专项债券正式落地。作为按政府性基金收入项目分类发行的第一个专项债券,土地储备专项债券带有明显的探路意义。
专项债券虽然也是政府出于公益性事业发展之需而必须举借的债务,但这类融资项目自身具有一定的市场收益,债券本息就由其对应的政府性基金或专项收入来偿还。土地储备都要通过保障性安居工程用地或商业性住房用地等有价形式获得相应的收入,因此,土地储备债券属于专项债券。如,福建省土地储备专项债券(一期),募集资金主要用于福州市三叉街旧街改造项目,未来的偿债资金也于该旧街改造地块的国有土地使用权出让收入。
作为要素市场的一种调控制度安排,土地储备无论是基于土地利用总体规划还是城市总体规划的实施,都要求土地节约集约利用和提高土地利用效率。政府在进行土地储备时,无论是前期开发,还是中后期的储存管理,都需要资金投入。在新预算法颁布实施之前,这部分资金主要靠地方政府通过平台公司以土地抵押方式从银行取得。但新预算法实施后,平台公司完全市场化,所发公司债或企业债与地方政府无关,与此同时,土地储备融资只能通过发行地方政府债券,从这个意义上说,土地储备专项债券应当是土地要素市场改革新增的一个核心支柱。
为防止地方政府借土地储备专项债券再加杠杆,《办法》首先确立了限额管理的基本原则,即国务院和财政部进行总量控制,每年的土地储备专项债券都置于地方政府专项债券总额中,并只能通过省级政府(或计划单列市)发行,同时各省必须在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。如,福建省土地储备专项债券(一期)10亿元,。这一专项债券管理模式的创新,既能够以合法规范方式满足地方政府土地储备项目的合理融资需求,也可以防止地方政府债务规模的无序扩张以及相应的债务风险。
在明确规模总量控制的前提下,地方政府发行土地储备专项债券的融资使用方式与方向也被划定了明确的边界。一方面,《办法》强调地方政府不得以储备土地为单位和个人的债务以任何方式提供担保,从源头上切断了土地储备专项债券的融资可能变相流入地方平台公司,从而形成地方政府“或有债务”的可能;另一方面,《办法》明确指出,土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理,并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出,从机制上堵住了融资平台公司等企业以储备土地进行抵押担保融资的“***”“歪门”,也可以有效防范违法违规举债或变相举债以及挪用土地储备资金等行为的发生。
值得关注的是,为了确保土地储备专项债券的融资使用效率与准确性,《办法》强调土地储备专项债券发行须严格对应项目实施,尤其要保证债券期限与项目实际相适应,债券安排的支出与具体项目一一对应。为了方便社会监督,《办法》要求地方各级国土资源部门必须建立土地储备项目库,项目信息应当包括项目名称、地