文档介绍：从政策系统观看我国的计生政策
——基于南方某县计生政策失败的案例分析
一、案例描述
我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数 1-3 名的位置。 1998 年,新一
届领导班子走马上任, 为了建立政绩, 完成好上级政府下达的计划生育任务, 甩掉计划生育
的落后帽子,采取了一项新的政策措施,即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是:
超生第二胎罚款为 2000 元,超生第三胎罚款 5000 元,超生第四胎或更多罚款为 10000 元。
县政府希望通过这项措施的实施有效地控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰
巨性,为了解决基层计划生育工作经费不足的问题,有效地调动计划生育人员的工作热情,
该政策还作出了罚款提成的相关规定,即罚款所得,村、镇两级各提成 30%。该项政策实施
两年多后, 县政府调查后发现, 根本没有达到他们的预期目标,超生问题仍然很严重。许多
人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎,有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。
似乎有很多人觉得, 交了罚款就等于购买了计划生育指标, 就具有了合理合法的权利, 不少
人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然,这一方面是因为重男轻女、多子多福、
传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固; 另一方面也是由于一些基层干部把超生计
划当作一种创收的途径, 为了多来钱, 对超生现象睁一只眼闭一只眼, 有的甚至对超生予以
暗中鼓励。
二、背景透视
1、我国计划生育政策的变迁及政策效果
全国城乡自 1971 年普遍实行计划生育政策以来,至今已有 36 年的历史。从最初较为
宽松的 “晚、稀、少 ”政策, 到 1980 年紧缩的 “一胎化 ”政策, 在到 1988 年在农村开小口的 “一
孩半 ”政策,中国的生育政策经历了曲折的历程。这个过程可以分为三个阶段:第一阶段是
宽松的生育政策阶段( 1971-1980 年初秋);第二阶段是紧缩的生育政策和不断调整照顾生
育二孩比例阶段( 1980 秋 -1988 年 8 月),从全国城乡只能胜一个孩子调整到大部分省、自
治区农村一女户可以照顾再生一个, 少部分省、自治区农村生二孩,五个省、直辖市城乡仍
然只能生一个孩子的政策。这三个阶段可以概括为 “宽松、紧缩、较紧 ”。 [1] ( p1)
从政策执行的效果来看, 第一阶段生育政策及其执行效果好, 政策成本少, 人口控制好,
生育率下降很快,政策执行难度小, 社会和谐;第二阶段的生育政策及其执行效果差, 政策
成本较大, 人口控制效果差,生育率没有下降而是波浪式起伏,政策执行难度大, 党群干群
关系紧张影响了社会稳定, 出现了性别比失调, 加快了人口老龄化; 第三阶段的人口控制效
果较明显, 生育率开始缓慢持续下降,执行难度降低,但是成本增加极快, 性别比失调和人
口老龄化程度严重,人口素质出现逆淘汰,政策不公平,政策执行过程中的问题仍然存在。
[1] ( p137)
2、现阶段影响我国生育政策有效执行的主要阻力因素
本文分析认为, 现阶段影响我国生育政策有效执行的阻力因素只要有以下几个方面: 一,
我国的育龄群众, 尤其是广大农村地区的育龄群众, 受传统生育文化的影响, 生育意愿并未
完全转化;二,计划生育政策 —