文档介绍：自然垄断产业规制体制改革的战略思考* 本文是国家自然科学基金青年项目《市场化取向的城市公用事业规制模式研究》(批准号70203002)的阶段性成果。并且于2002-10经过东北财经大学产业组织与企业组织研究中心集体讨论而成。
肖兴志
内容摘要:本文首先对中国自然垄断产业传统规制体制改革进行了扼要评价,分析了自然垄断产业规制体制改革的基本目标,论述了制约中国自然垄断产业规制体制改革的若干理论误区,最后推论出进一步推进中国自然垄断产业规制体制改革的政策建议。
关键词:自然垄断产业规制体制改革竞争机制
一、中国自然垄断产业规制体制改革评价
自然垄断产业的基本含义是在一个产业内由一家企业垄断经营最有效,这是由自然垄断厂商的成本条件及所面临的需求特征共同决定的。一般而言,在典型的自然垄断产业领域中引入竞争从经济角度看并不具有合理性。这时就应该由政府出面对市场进入进行干预,让一家企业独家垄断,赋予特定企业的垄断经营权。但如果同时赋予其收费或价格决定权,就有可能造成价格歧视、寻租等不利于提高资源配置效率、损害消费者利益的现象。所以自然垄断产业常常使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍的两难困境。面对这种两难选择,折衷的方式就是允许企业垄断整个自然垄断产业领域,但要对其进行治理。而治理方式从大类上划分有国有化和规制两种。从产业组织学视角看,国有化可算是一种特殊的政府规制方式。按照阿姆斯庄等经济学家(Armstrong,Cowan & Vickers,1994)的观点,国有化可以看作是内生性规制,而美国式的规制属于外生性规制。新中国成立以来,对自然垄断产业实行的是由政府直接投资、垄断经营的内生性规制体制。其主要特征是:企业由政府建,企业领导由政府派,资金由政府拨,价格由政府定,盈亏由政府统一负责,不存在什么经营风险。由于国有企业是自然垄断产业的经营主体,因而作为规制者的主管部门或地方政府与国有企业之间政企不分甚至政企一体化现象十分严重。这样,主管部门既是规制政策的制定者与监督执行者,又是具体业务的实际经营者,整个产业的行政性垄断特征十分明显。
与此同时,中国对自然垄断产业的进入、价格、投资等方面实行了严格的规制,具体规制状况可参见表1。
表1 中国主要自然垄断产业规制体制描述
规制要素
产业
进入规制
价格规制
规制法律法规
主要规制机关
电力
供电营业许可证、营业执照
核准
电力法(1995)
国家经贸委电力司、
城市供水
地方政府垄断
地方政府定价
城市供水条例(1994)
建设部、地方政府
城市燃气
地方政府垄断
地方政府定价
有关全国性和地方性法规
建设部、地方政府
邮政
国家垄断
法定价格
邮政法(1986)
国家邮政局
国家铁路
国家垄断
法定价格
铁路法(1990)
铁道部、国家物价部门
地方铁路
审批
地方政府定价
铁路法(1990)
地方铁路部门、物价部门
航空
许可、营业执照
法定价格
航空法(1995)
民航总局、国家物价部门
有线电视
许可
地方政府定价
有线电视管理条例(1990)
广电总局
资料来源:根据余晖:《政府与企业:从宏观管理到微观管制》,福建人民出版社1997年,第116—117页整理。
从历史角度看,这种政企合一式的规制