文档介绍：审计研究简报
第6期

审计署审计科研所 2010年9月14日
防范和化解地方政府债务风险的几点建议
我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束,多头举借债务,尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速,资金运用效率不高,偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的,既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求,也有政府与市场边界不清,地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素,还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动,以及统筹监管不到位,缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险,各级审计机关要予以高度的关注,客观分析和看待其形成的原因,准确把握问题的核心,从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度,研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。
一、分类施治,疏堵结合,完善风险管理,建立控制体系
(一)清查存量债务,积极化解风险。
根据先清理后规范的要求,应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。
,分清类别结构。
对于中央政府来说,当务之急是全面摸清各地债务规模底数,并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小;同时分清地方政府债务结构,掌握各种类型债务的特点及成因,以确认偿债风险,划分层次、区别对待,有针对性地研究制订相应化解措施。
,落实偿还责任。
对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务,以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务,地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生,且有偿债资金来源的债务,地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务,尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务,应本着“谁举债,谁偿还”的原则,由举债主体自行偿还,政府不承担兜底责任。
,全力化解风险。
在分清举债主体、落实偿还责任的基础上,要及时制定偿还计划,科学筹措偿债资金,按时履行偿债义务。其中:对承担直接偿还责任的债务,地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限,及时安排偿债资金;对承担兜底责任的债务,如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务,主要通过项目收入逐步化解,不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助,将其风险控制在一定范围内;对不承担兜底责任的债务,地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构,规范运营管理,提高自身持续经营能力,通过自身收益来逐步偿还,也可引进民间资本,优化股权结构,提高偿债能力。
,分类评估风险。
对通过“借新还旧”方式偿还的债务,地方政府应积极关注举债主体的偿债能力,分析“还旧”中本金和利息的比重,并合理测算其未来收入,以评估其风险;对主要依靠土地出让收入偿还的债务,地方政府应加强对土地市场的动态监控,及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险,同时严格土地出让金管理,以保障还款资金来源;对举债建设的在建项目,应由财政部、发展改革委等有关部门牵头,及时统计清理,在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,保证其后续融资来源,防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。
(二)规范新增债务,实现有序管理。
随着经济社会的不断发展,地方政府新增债务不可避免。从长远来看,应建立健全地方政府债务的管理体系,实现债务增长适度,管理规范。
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市场经济所要求的分税制财政体制,内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要,在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤,也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间,允许地方政府公开发行地方债券,使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样,一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资,分散风险,能够推动隐性债务显性化;另一方面,由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理,提高政务的规范性和财政的透明度,规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为,通过公众购买的选择取向,可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。
在地方债发行初期,建议发债权限定在省级人民政府,市县政府如有发债需要,须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时,建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点,根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。