文档介绍：[支持自由法案]下美国对俄罗斯的经济援助述评
徐洪峰
1992年10月24日,美国国会通过一项法案,以支持原苏联各加盟共和国的市场经济改革和民主政治制度转型。这就是“支持自由法案”(FreedomfOrRussiaand Emerging Eurasian Democracies and Open Markets Suppoa Act Or FreedomSuppoaAct,简称FSA)。“支持自由法案”的内容涵盖了经济技术援助、政治民主援助、军事援助和人道主义援助等。10多年来,随着美国政府的更迭,在“支持自由法案”下美国对独联体的援助政策也经历了一个历史变迁。
“支持自由法案”对独联体各国20世纪90年代的政治经济改革产生了重要影响,同时对美国与独联体各国双边关系的发展也具有重要意义。本文试图以“支持自由法案”对俄罗斯的影响为出发点,对“支持自由法案”的缘起与内涵作一概述,并对此法案的具体实施效果进行评析。
一“支持自由法案”提出的背景
1992年通过的“支持自由法案”是当时美国、俄罗斯和国际组织几方面因素共同推动的结果,其中,时任布什政府国务卿的詹姆斯·贝克起了重要的倡议和推动作用。
首先,苏联正式宣布解体之后,时任俄总统叶利钦在俄罗斯国内的政治地位相对稳固。1992年年初,经济改革和经济发展取代了俄安全和国内政治问题,并成为叶利钦总统考虑的主要方面[1]。当时,俄罗斯国内正在进行由时任总理盖达尔领导的激进经济改革[2], 急需外部援助,用于缓解俄罗斯在粮食信贷、卢布稳定基金[3]
”等方面资源的紧张,以巩固叶利钦和盖达尔在俄罗斯国内的政治地位[4],保障其进一步推动改革。由此,大量的经济援助成为当时叶利钦对美国布什政府的主要诉求。
其次,当时的布什政府关于后冷战时代俄罗斯的战略理念为“支持自由法案”的提出起到了重要的推动作用。苏联解体之后,布什政府通过迅速承认各共和国独立等方式使苏联解体的事实在国际法方面得以确认。受现实主义理念的支配,布什政府首要考虑的是确保冷战时代不会重现,俄罗斯也不会再出现一个与西方敌对的共产主义政权,而叶利钦则是布什政府这一战略的最好赌注。布什政府认为,叶利钦是真正的改革者,其改革性质是对社会主义制度的根本颠覆,而不是在社会主义制度内的改良。如果叶利钦改革失败,布什政府预计在俄罗斯很可能会重新出现一个专制政权,这个政权即使不是共产主义制度的卷土重来,也至少是与美国敌对的政权。因此,美国必须对叶利钦的改革施以援手,以收获未来“安全与繁荣的红利”。布什政府的这个理念决定了当时美国对俄罗斯的援助在很大程度上不是按照纯粹的经济标准,而是从地缘政治的战略考虑。这就为当时美国对俄罗斯的经济改革进行援助提供了可能性。同时,布什当局对叶利钦本人也有深刻的正面印象:叶利钦不但具有进行真正市场经济改革和民主政治改革的意图和决心,更为重要的是。叶利钦具备改革的能力并有推行改革的计划和实际行动。另外,当时美国的国内政治形势也成为布什政府最终决定对俄罗斯增加援助的重要因素。1992年年初,美国前总统尼克松和当时作为总统竞选对手的克林顿都对布什政府对俄援助政策进行批评和攻击[5],认为布什政府对俄政策使美国有“失去俄罗斯”的危险,使美国失去了通过短期“经济投资”获得长期“民主安全红利”的机会。美国的国内政治形势给布什政府的对俄援助政策带来了巨大压力,迫使布什当局不得不重新思考并调整对俄援助政策。以上考虑使布什政府逐渐倾向于对俄罗斯提出的援助要求给予一定的政策回应。
再次,基于俄罗斯当时的经济改革形势, 对俄已有的经济援助远远不能满足其需要。
1992年1月,47个国家和7个国际组织曾组织了一个“协作会议”,商讨对俄罗斯提供经济援助,但是当时会议主要考虑的是人道主义援助,且援助数额远远低于俄罗斯经济改革的实际需求;为了东西德统一,作为西方主要援助国的德国已经给苏联数十亿美元,因此,德国不愿意再拿出更多的资金;而日本则欲借苏联解体的时机收回北方四岛,在俄日领土争端没有取得进展之前,日本拒绝向俄罗斯提供经济援助;作为本应是向俄罗斯提供经济援助主力的国际货币基金组织、世界银行等同际经济组织,在考虑对俄罗斯提供经济援助时,往往从严格的市场经济标准出发,而当时的俄罗斯不可能为了获得大量而及时的援助满足这些国际经济组织的严格条件。在其他外部援助有限并且受阻的情形下,布什政府协调、组织对俄罗斯经济援助的压力进一步增大。
最后,时任布什政府国务卿的詹姆斯·贝克对“支持自由法案”的提出及通过起到了关键性的作用。从地缘战略和现实政治的考虑出发,贝克一直积极倡议并推动对俄罗斯的经济援助。1991年12月在普林斯顿的一次讲话中, 贝克提出解除冷战时期的立法限制,对原苏联各加盟共和国的政治和经济转轨提供及时援助