文档介绍：我国农村金融法律制度的演进逻辑与路径创新
摘要:建国60年以来农村金融法律制度的演进历程与逻辑规律表明,我国农村金融发展滞后的根本原因在于制度抑制的长期积累。新农村建设与城乡统筹发展背景下农村金融改革应当遵循“需求分析——功能定位——制度设计——法律规范”的思路,向法律制度建设层面深化。而推进农村金融法律制度改革与创新,一要做到视角微观化,加快农村金融内部控制与治理结构的法律法规建设;二要做到正规与非正规金融法律制度并重,引导民间金融的规范化成长;三要做到自上而下与自下而上的有效结合,建立与市场需求有效对接的创新激励机制。惟其如此,我国农村金融发展的制度瓶颈才能得到最终根除。
关键词:农村金融;法律制度;演进逻辑;路径创新

“金融是现代经济的核心”,农村经济发展离不开农村金融的有效支持。我国农村改革从变革土地制度开始,成就举世瞩目,但随着改革深化,尤其是加入WTO后金融改革的推进,农村金融制度难以满足农村金融发展要求的矛盾日益加剧。进一步改革和完善农村金融法律制度,对解决“三农”问题,推进新农村建设,加快城乡统筹发展意义重大。然而,农村金融法律制度的缺陷严重制约了农村金融体制改革的顺利推进,致使农村金融的功能难以有效发挥。尽管当前我国农村金融改革的宏观方向性结论已经基本确定[1],一些基本政策相应稳定下来,试点工作也不断铺开[2]。但农村金融相关立法工作滞后、法律制度建设层面仍然存在十分严重的“缺位”、“越位”和“错位”问题,既不能满足农村金融自身可持续发展的现实需要,更无法适应现代农业、农村经济发展的需要[3]。虽然,近年来农村金融在市场准入、内控制度和政府管制等方面的法律问题开始受到关注,但系统的理论整合远未形成[4],深化农村金融体制改革的法律基础和法律规范仍未夯实[5],严重制约了农村金融服务体系的功能发挥。因此,本文将以回顾建国以来我国农村金融法律制度变迁历程为起点,深入分析农村金融法律制度的演化逻辑与规律,并在此基础上以适应新农村建设和农村金融自身可持续发展为目标重点探讨农村金融法律制度改革与创新的现实选择。

一、农村金融法律制度变迁的历史性考察

“制度是重要的”,“发展”本身就是制度变迁的过程。在各种“对经济后果和社会后果至关重要”的制度安排中,法律制度,尤其是与经济相关的法律制度对经济发展和社会发展的影响尤为显著[6]。探求我国农村金融的改革与创新,必须对我国农村金融法律制度变迁历程进行深入考察。
(一)计划时期我国农村金融法律制度变迁历程
社会主义政权成立后,面对百废待兴的局面,决策者必须选择何种经济发展战略和与之相应的经济体制,以迅速实现强国富民的理想。选择的最终结果是模仿苏联模式,以赶超为目标,以牺牲经济效率为代价,实行政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上的重工业化[7]。这种选择不是随机的,也不是无知、盲从和狂妄,而是内外环境约束下的必然结果。与此相应,这一时期农村金融制度体系逐步建立。
建国初期,农村金融制度在一定程度上是解放区金融制度的延续。1949—1952年是农村金融组织体系初步创立阶段。为适应和促进国民经济重建,1950年中国人民银行召开了第一、二届全国金融工作会议,着手重建金融组织体系,并根据土地改革后农村经济的中心任务是帮助农民和手工业者组织起来发展生产的要求,讨论通过《筹设农业合作银行的提案》,明确提出农村信用社是组织农民自助的基层信用组织。1951年5月,中国人民银行召开第一届全国农村金融工作会议,提出在全国范围内普遍试办各种信用合作组织的具体要求,并于同年下发《农村信用合作社章程准则(草案)》和《农村信用互助小组公约(草案)》,明确农村信用合作社为农民自己的资金互助组织。1951年8月,中国人民银行总行、中华全国合作社联合总社《关于农村信用合作社工作注意要点的联合指示》规定信用合作社由人民银行负责组织和领导。1952—1958年是农村金融组织体系初步发展阶段。根据国家农村金融组织体系框架,人民银行规定其农村营业所是国家银行的农村基层机构,也是农村金融工作的具体执行者。1955年成立中国农业银行,其任务主要是指导农村信用合作社广泛动员农村余资,并合理使用国家农贷,以扶助农业生产发展和促进小农经济的社会主义改造,但不久又并入人民银行。
从1958年开始,农村金融发展进入人民公社时期。在“大跃进”、“文革”等一系列政治运动的冲击下,与人民公社体制和单一的农村经济结构相适应,农村金融发展的基本特征是体制反复不断,发展停滞,性质异化,组织和功能结构单一。1958年,根据中共中央、国务院《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易管理体制的决定》,把国家在农村基层的财政、银行等机构(营业所)及其业务管理权限与农村信用合作社合