文档介绍：西方公共管理改革及其对我国财政体制改革的启示
郭彤(中国审计学会秘书处 100044)
【摘要】新公共管理(NewPublicManagement)是西方公共管理领域的一种新思潮。自其形成以来,对公共管理观念和实践产生了巨大影响。政府财政管理是受到这个思潮影响的重要领域。在新公共管理思想的影响下,许多国家的财政管理发生了重大变革,一系列新的管理手段和方法得到应用,财政资金的使用效率和效果得到明显提高。这一进程对于我国正在进行了财政管理改革无疑具有一定的借鉴意义。
【关键词】新公共管理公共部门财政体制改革
自80年代末期以来,经济合作与发展组织(OECD)的成员国开始了审视和改革公共管理的进程。这一审视进程孕育了所谓“新公共管理(NewPublicManagement)”思想的产生,并对公共预算管理产生了积极的影响,促进了OECD成员国的公共预算管理体制的改革。分析和了解在这一思想指导下OECD成员国公共管理改革的主要内容和效果,对于正在深化财政管理体制改革的我国无疑有着重要的借鉴意义。一、公共管理改革的历史背景 80年代末期以来,世界经济正在发生重大的变化。信息技术的快速发展和经济政治的全球化是20世纪末叶的主流趋势。在这种趋势的演进过程中,政府部门发挥了重要的作用。尽管政府的作用仍是致力于提出并实施实现经济的稳定高速增长和就业以及经济社会的幸福的政策,但在世界经济强劲增长、日益开放和竞争加剧的环境下,政府的这些努力显然有着不同的内容,并且这些努力的效率和效果对整个经济的效率和效果有着更重要的影响。人们认为有效的政府公共管理成为整个社会合理地应对信息技术和全球化挑战的关键。因此,西方国家开始对传统的政府公共管理政策和架构的审视和评价(Hood,1995)。改革前的西方公共管理是以崇信制度化和公共服务职业化为核心的改进公共管理(ProgressionPublicAdministration)为主导思想的。这种思想注重程序和公共管理与政治控制相分离,认为严密的程序可以限制腐败、浪费以及不作为行为,公共管理和政治控制的分离可以避免公共服务偏护某一特定团体,保护社会公正。在公共管理的架构方面则表现为严格的等级机制(Hierarchist),复杂的程序性规则(ProceduralRules),以及与私营部门的明确界限(OECD,1996)。然而,当今日趋复杂的政策环境对这样的公共管理体制提出了挑战,主要表现在:
———经济绩效的最大化和保证社会的和谐要求政府具有迅速调整的能力以适应不断变化的环境,创造和探索新的机会,并相应地更迅速、更灵活地分配和再分配资源;———高度集权的体制、规则限制和僵化的组织机构更强调过程而不是结果,使政府机构难以对不断变化的环境作出及时恰当的反应,因此妨碍了良好的绩效;———由于经济衰退而不断恶化的政府负债和财政不平衡,以及它们对利率、投资和就业机会的不利影响要求政府在配置和管理公共资源时追求更大的成本-效益比。特别是降低政府财政赤字和公共债务的要求对政府公共管理改革施加了较大的压力;———公共部门的效率和表现是一个国家经济是否具有国际竞争力的重要因素。而影响成本结构进而影响私营部门生产能力的无处不在的僵化的政府规则,限制了竞争不断加剧的国际市场所必须的灵17审计研究 2004年2期
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活性,降低了国家经济的国际竞争力;———人口的变化、经济和社会的发展对政府的服务提出了更多的要求。政府服务的消费者要求对政府的行为以及行为方式拥有更多的说话权利。他们希望更好的服务和更多的选择。由于教育水平的提高和民主意识的不断增强,这些要求以一种更具批评性和组织性的形式出现,因而具有更大的,令公共管理部门不能小视的能量。本世纪末期的这些对政府公共管理的挑战是制度性的,要求重新审视政府干预的合理性,重新检查公共机构、项目和管制行为(RegulatoryActivities)的成本、效益。人们认为,需要重新设计或以更好的制度和实践方式取代过时的制度和实践方式,以适应市场经济的实际和需要。政府应该以更少的资源提供更好的服务。二、公共管理改革的主要内容对上述挑战作出适当的回应要求公共管理行为的结构和程序产生根本性的变化。OECD的成员国大多认识到这一点,并先后开始各自的公共管理改革。尽管各国对这种挑战反应和认识不同,改革的具体内容不同,一些国家将侧重点放在缩小公共部门的规模,一些国家强调强有力的公共部门对经济和社会发展的关键作用。但共同点均放在改进各个层次政府部门的效率和成本-效益,提高公共服务的质量方面,以使公共部门能够对外部变化作出灵活的更有战略性的对应,扶持和推进国民经济的绩效。OECD的公共管理部门(PUMA)认为,成员国的这些改革是在生产国际化和金融资本在国际间自由流动的推动下,从世界